Derecho constitucional II 26

TEMA 26 . EL GOBIERNO

I. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO.
El Gobierno es un órgano constitucional con entidad propia y diferenciado de laJefatura de Estado, que ha adquirido en el sistema político español una granpreeminencia, y dentro de él la figura delPresidente, provocando una pérdidade centralidad del Parlamento. Se regula en el Título IV de la Constitución,dedicado al Poder Ejecutivo conformado por el Gobierno, como cabeza dedicho pode(arts. 97-102 CE) y la Administración (arts. 103-107). Como ya seexplicó en la lección 19, las relaciones entre el Gobierno y las CortesGenerales se regulan en el Título V.El Gobierno posee una regulación específica e independiente de la de laCorona, a la que la Constitución dedica el Título II. El Rey no forma parte delGobierno, ni tampoco es titular de la función ejecutiva. En el origen delconstitucionalismo se atribuía el poder ejecutivo al Rey, quien lo ejercía pormedio de sus ministros. Estos aparecían como colaboradores directos del Rey,sin integrarse en un órgano separado. Sólo progresivamente en la prácticapolítica de las monarquías constitucionales fue perfilándose el Gobierno comouna institución diferenciada. No cabe hablar ya del Gobierno del Rey o deMinistros de la Corona, sino, en término frecuentemente empleado por lajurisprudencia constitucional, del Gobierno de la Nación.

La regulación constitucional, referida tanto a los aspectos estructurales delGobierno composición, formación y cese, estatuto de sus miembros- como asus funciones, es muy reducida, se limita a aspectos básicos de la institución(arts. 92-107 CE). Una regulación más pormenorizada se encuentra en la Ley50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que agrupa en un solo texto legalla regulación de su organización, competencias y funcionamiento (en adelante,LG). Es la primera ley específicamente referida a este órgano constitucional.Dada las complejas funciones de este órgano, difícilmente puede ser reguladopor un solo texto normativo: disposiciones de innegable relevancia al respectose hallan en normas relativas a la Administración (como la Ley de Organizacióny Funcionamiento de la Administración General del Estado, de 14 de abril de1997, que regula el estatuto jurídico de los órganos básicos de laAdministración del Estado), así como en normas penales y procesales.
II. COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO.
El art. 98.1 de la Constitución establece: El Gobierno se compone delPresidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demásmiembros que establezca la ley. De lo que se deduce que la presencia delPresidente del Gobierno y de los Ministros es inexcusable, en tanto que podráhaber uno o varios Vicepresidentes o no haber ninguno, su existencia realdependerá en cada formación concreta de gobierno de la decisión delPresidente del Gobierno.La citada Ley del Gobierno, en su art. 1.2, ha reproducido el precepto
constitucional, estableciendo que el Gobierno se compone del Presidente, delVicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros. Se mantienepues el carácter disponible del o de los Vicepresidentes. Ha optado así por noaumentar cualitativamente el número de categorías de quienes pueden ser
miembros del Gobierno, de forma que los Secretarios de Estado no se hanincluido en el Gobierno, configurándolos como órganos superiores de laAdministración estatal. Son un escalón intermedio entre los Ministros y losSubscretarios. En los Ministerios pueden o no existir Secretarías de Estado y,en su caso, una o varias, lo que vendrá así determinado por Real Decreto delPresidente de Gobierno al aprobar la estructura orgánica de cada uno de ellos.Se le encomienda la ejecución de la acción del Gobierno en un sector deactividad específica de un Departamento, dirigiendo y coordinando lasDirecciones Generales situadas bajo su dependencia.Sí, en cambio, según el art. 4.2 de la Ley del Gobierno, es posible que hayaMinistros sin cartera, que no son titulares de ningún Departamento, a los quese atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales.La reserva de ley del art. 98.1 CE está prevista para categorías de miembros
del Gobierno distintas del Presidente, Vicepresidentes o Ministros. Enconsecuencia, el número, la denominación y el ámbito de competenciasrespectivas de los ministerios y las secretarías de Estado se establecen pornormas de rango reglamentario, en concreto, por Real Decreto de laPresidencia del Gobierno. Cada Ministerio integra uno o varios sectoreshomogéneos de actividad administrativa. La fijación por Real Decreto posibilita adaptar en breve plazo la composición del Gobierno a las necesidadesderivadas de la distribución de tareas gubernamentales.
II.1. Formación del Gobierno: el voto de investidura.
Hay que distinguir entre el Presidente del Gobierno y los restantes miembrosdel Gobierno:
a) La elección del Presidente del Gobierno se realiza por el Congreso de los
Diputados, y sus modalidades se regulan en los arts. 99 y 114.2 CE. LaConstitución exige que se produzca una manifestación expresa de la
confianza del Congreso en el candidato a la Presidencia del Gobierno paraque éste pueda formarse y entrar en funciones.
b) Por el contrario, la designación de los demás miembros del Gobierno,según dispone el art. 100 de la Constitución, se realiza por el Rey apropuesta exclusiva del Presidente del Gobierno, por Real Decreto.Ello pone de relieve la figura del Presidente del Gobierno, al ser éste el únicode los miembros del Gobierno que es investido por el Congreso con laconfianza de la Cámara. Hay dos formas de elegir al Presidente del Gobierno:
a) La que pudiera denominarse nombramiento ordinario, que se regula enel art. 99 CE, denominado voto de investidura, que ocurre en los
siguientes supuestos:
- tras unas elecciones al Congreso: el Congreso electo deberá serconvocado dentro de los 25 días siguientes a la celebración delas elecciones (art. 68.6 CE).
- O cuando dicho Congreso ha negado la confianza al Gobiernocomo resultado de la derrota gubernamental en una cuestión deconfianza (art. 114.1 CE).
- En caso de dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno.
b) El que puede calificarse de nombramiento extraordinario, que tiene lugarcuando ha triunfado una moción de censura. Es éste un procedimientomás rápido que el anterior, pero de carácter excepcional. Dado que esrequisito ineludible para presentar la moción de censura el incluir uncandidato a la presidencia del Gobierno (lo que se denomina comomoción de censura constructiva), si resulta esa moción aprobada, el candidato alternativo propuesto se entiende investido de la confianza dela Cámara automáticamente, sin necesidad de abrir un proceso deinvestidura. No obstante, hay que tener presente que nuestraConstitución establece numerosos obstáculos a la moción de censura,por lo que tiene pocos visos de darse en la práctica.
EL VOTO DE INVESTIDURA.
El art. 99 CE describe el proceso seguido para investir de la confianzaparlamentaria al candidato a Presidente del Gobierno. Se trata de un
procedimiento complejo. El Congreso es la única Cámara que debe expresarsu confianza al candidato a la Presidencia. La investidura parlamentaria recaesobre el Presidente, y no sobre el Gobierno en su conjunto.En los supuestos de celebración de elecciones, el procedimiento se inicia apartir de la sesión constitutiva del Congreso y la elección, en ésta, delPresidente de la Cámara, que cumple un papel esencial en el proceso. Siguelos siguientes trámites:
1. El primer paso es que el Rey consulta con los representantesdesignados por los grupos políticos con representación parlamentaria.La consulta es obligada y no está sujeta a plazo. Luego y a través del
Presidente del Congreso (recuérdese a este respecto la necesidad derefrendo de este acto, art. 64.1 CE), propone a un candidato paraPresidente del Gobierno (que no tiene que ser forzosamente miembro delas Cortes). La persona debe ser la designada por el grupo, no la quequiera el Rey. Está claro que el candidato propuesto será aquel en elque los grupos estén de acuerdo en que debe recaer tal propuesta,teniendo en cuenta los resultados de las elecciones celebradas, noaquel que libremente proponga el Rey. Formalizada la propuesta por elRey (propuesta que se publica en el Boletín de las Cortes Generales)corresponde al Congreso de los Diputados pronunciarse sobre ella.
2. El segundo paso es la exposición del programa político por el candidato.El candidato comparece ante el Congreso, expone el programa políticodel Gobierno que pretenda formar y solicita la confianza de la Cámara(art. 99.2 CE). La confianza no comprende a los miembros concretos delGobierno, ya que la votación recae sobre la persona del Presidente ysobre su programa.La exposición del programa del candidato debe ir seguida de un debateen el Pleno (art. 171 RC). Se pretende así evitar que, como ocurrió en lasesión de investidura de 1979, la Presidencia del Congreso dispongaque la votación se celebre inmediatamente después de la intervencióndel aspirante a Presidente, sin que el programa presentado por éstepueda ser debatido por los representantes de los grupos parlamentarios.
3. Votación: En primera votación se requiere mayoría absoluta, bastandomayoría simple en una segunda votación, que habrá de celebrarse 48horas después. Alcanzada la confianza, el Rey le nombrará. La votaciónserá pública, debiendo pronunciarse los diputados verbalmente.
4. Sucesivas propuestas: Si no se obtiene esta mayoría simple en lasegunda votación, el Rey ha de hacer llegar sucesivas propuestas decandidatos, repitiéndose el proceso (art. 99.4 CE). Es posible que el Reyproponga al mismo candidato con distinto programa. Tales propuestasestán sujetas al mismo trámite y condiciones y, por tanto, han de serefrendadas por el Presidente del Congreso.
5. Disolución de las Cámaras: Si transcurridos dos meses, contados desdeel día de la primera votación del primer candidato, ninguno hubieraobtenido la confianza, el Rey disuelve las Cortes (Congreso y Senado) yconvoca nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso(art. 99.5 CE).La disolución no supone una presión a la Cámara para que facilite elnombramiento de Presidente, sino más bien un recurso al arbitraje delelectorado, encargado así de romper la situación de inmovilidadinstitucional que supone el no nombramiento de un Presidente.Resulta lógico que la disolución afecte a las dos Cámaras, aún cuando elSenado no participe en la investidura, pues así se dificulta que puedaproducirse un desajuste entre las orientaciones políticas del Congreso yel Senado, como podría ocurrir si las nuevas elecciones afectasenúnicamente al primero.Ha de indicarse que las elecciones deberán celebrarse entre los 30 y 60 díasdesde la terminación del mandato (art. 68.6 CE).
Una vez realizada con éxito la investidura del candidato a la Presidencia delGobierno corresponde al Rey su nombramiento formal. De acuerdo con el art.64 CE, se atribuye al Presidente del Congreso el refrendo del nombramiento.De acuerdo con la práctica seguida hasta el momento. Se emite primeramenteel Real Decreto de nombramiento del Presidente (refrendado por el Presidente
del Congreso) y el correlativo cese del Presidente saliente (refrendado, en1981, por el Ministerio de Justicia de su Gobierno; en 1982 por el Presidentedel Congreso, y a partir de esa fecha, por el mismo Presidente saliente). Losnombramientos de los integrantes del nuevo Gobierno se realizan tambiénmediante Reales Decretos, pero refrendados por el Presidente del Gobierno.
II.2. Cese de los miembros del Gobierno.
Los supuestos de cese gubernamental son tasados. Conforme al art. 101.1 CE,el cese del Gobierno puede deberse a las siguientes razones:
1. Tras la celebración de elecciones generales.
2. En los casos de pérdida de la confianza parlamentaria, ya sea por laaprobación de una moción de censura o por la denegación de lacuestión de confianza.
3. Por dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno.El cese del Presidente trae consigo el cese de los demás miembros delGobierno.Son posibles otros eventos que provoquen el cese del Gobierno como ladeclaración de incapacidad del Presidente, o su acusación por traición, que, alrequerir la aprobación por mayoría absoluta del Congreso, debería implicar lapérdida de la confianza parlamentaria.Aunque en estos supuestos la dimisiónsería la fórmula procedente.El cese del Gobierno no conlleva la disolución de las Cortes Generales1, si bienel supuesto de la convocatoria de elecciones generales conlleva la disoluciónde las Cortes y el cese del Gobierno simultáneamente.El cese del Gobierno no supone un vacío institucional. En todo caso, elGobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevoGobierno (art. 101.2 CE). Su misión es estar al cuidado de los asuntospúblicos, en tanto no se nombre un nuevo gobierno, sin dificultar ocomprometer la actividad de éste en su momento. Se disminuyen así susfacultades gubernamentales. El Gobierno en funciones no podrá disolver las
Cámaras.La aprobación de mociones de reprobación individual contra un ministro,proponiéndose un pronunciamiento negativo de la Cámara respectiva delministro en cuestión por un aspecto determinado de su gestión, no supondrá sucese. Aunque los ministros son responsables directos de su gestión, talresponsabilidad ya sea civil, penal o política no implica que el Parlamento tenga
potestad para cesarles, ni que el Presidente del Gobierno deba efectuar sucese como consecuencia de una reprobación parlamentaria, sin perjuicio deque el Presidente así lo decida por razones de conveniencia política.Las causas de disolución normales son el transcurso de los cuatro años delegislatura o el uso de la facultad de disolución anticipada por el Presidente delGobierno. De forma extraordinaria, pueden disolverse en dos supuestos, yaestudiados: en el caso de que se siguiera el procedimiento agravado de reformaconstitucional del art. 168 CE o en el supuesto del art. 99.5 CE relativo al voto deinvestidura.
III. ESTRUCTURA DEL GOBIERNO.
El Gobierno se configura como un órgano constitucional de importancia centralen el sistema constitucional, en cuanto que no sólo cumple un conjunto detareas concretas que se le atribuyen específicamente, sino que además deberealizar una función general de estímulo, orientación e impulso de la acción deotros órganos.Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y enComisiones Delegadas del Gobierno.El Consejo de Ministros equivale al Gobierno en pleno. Se celebran conperiodicidad semanal. El art. 5 LG especifica cuáles son las competenciaspropias del Consejo de Ministros, entre ellas, se encuentra la aprobación de losreglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, previo dictamen delConsejo de Estado, así como adoptar programas, planes y directricesvinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.Aunque no son miembros del Gobierno, los Secretarios de Estado podránasistir a las reuniones del Consejo de Ministros cuando sean convocados (art.5.2 LG).Las Comisiones Delegadas del Gobierno no constituyen órganos de Gobiernocon autoridad propia, sino que se configuran como órganos que actúan pordelegación de funciones específicas del Consejo de Ministros que tienensiempre un carácter sectorial y están integradas por los Ministros y, en su caso,los Secretarios de Estado dispuestos en la correspondiente norma de creación.A estas Comisiones corresponden, entre otras competencias: examinar lascuestiones de carácter general que tengan relación con varios de losDepartamentos Ministeriales que integran la Comisión; estudiar aquellosasuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de unapropuesta conjunta o resolver aquellos asuntos que, afectando a más de uno,no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.La creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas delGobierno será acordada por el Consejo de Ministros, mediante Real Decreto, apropuesta del Presidente del Gobierno. Se encuentran reguladas actualmenteel Real Decreto 680/2008, de 30 de abril, por el que se determina lacomposición de las Comisiones Delegadas del Gobierno, estableciendo un totalde ocho: para situaciones de crisis, para asuntos económicos, para políticaautonómica, para política científica y tecnológica, para política de inmigración,para el cambio climático, para política de igualdad y para la cooperación aldesarrollo.Ahora bien, el Gobierno se estructura, por definición, como un órganopluripersonal, pero con una destacada característica: .junto a lasfunciones delGobierno como órgano colegiado, sus miembros tienen también funcionespropias, que se les atribuyan constitucionalmente. Hay que diferenciar, portanto:
1. El Gobierno, en cuanto órgano colegiado, esto es, un órgano cuyavoluntad es resultado del acuerdo de las voluntades de sus miembros,tras la oportuna deliberación.
2. Los órganos unipersonales, con entidad propia, que en él se integran:
- el Presidente del Gobierno.
- el o los Vicepresidentes, si los hubiera, al que le corresponde elejercicio de las funciones que les encomiende el Presidente,además de la sustitución del Presidente por ausencia delextranjero o enfermedad. En la práctica, la función delVicepresidente se ha centrado fundamentalmente en lacoordinación gubernamental y en la programación de las tareasdel Gobierno. La práctica política española post-constitucional hasupuesto la presencia de al menos un Vicepresidente en elGobierno, y hasta tres en alguna ocasión.

- los Ministros.
3. Otros órganos de colaboración y apoyo del Gobierno son:
- Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: susreuniones tiene carácter preparatorio de las sesiones del Consejode Ministros, informando sobre las materias a tratar por éste, sinque en ningún caso pueda adoptar decisiones o acuerdos pordelegación del Gobierno.
- Secretariado del Gobierno: Órgano de apoyo del Consejo deMinistros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de laComisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios,ejerciendo las siguientes funciones: remisión de las convocatoriasa los diferentes miembros de los órganos colegiados citados; elarchivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actasde las reuniones; velar por la correcta publicación de las normasemanadas por el Gobierno, etc. Proporciona la infraestructuraadministrativa.
- los Gabinetes como unidades de apoyo político y técnico.

- La Secretaría General de la Presidencia y el Gabinete de laPresidencia del Gobierno como órganos de asistencia política ytécnica del Presidente.
III.1. El Presidente.
La posición del Presidente resulta claramente diferenciada, en virtud de losmandatos constitucionales, así como de la práctica política, de lacorrespondiente al resto de los miembros del Gobierno. El Presidente no seconfigura como un primus inter pares, o como un ministro, con peculiarestareas de coordinación y representación. El Presidente del Gobierno tiene unaposición preeminente respecto a los demás integrantes del órganogubernamental, si bien no implica una relación jerárquica.
Además el liderazgo del Presidente del Gobierno tiene otras manifestaciones:
a) En el cuadro de las instituciones del Estado:El Presidente del Gobierno es algo más que un primus inter pares. Variosartículos de la CE así lo establecen, a pesar de la responsabilidad solidaria delGobierno ante el Congreso:
1. Atribuyéndole la propuesta y cese de los demás miembros del Gobierno enexclusiva (art. 100 CE).
2. La fijación de su programa político, cuyo desarrollo y ejecución debe dirigir(art. 99 CE).
3. Los actos más importantes que el Gobierno puede realizar como el refrendode los actos del Rey (art. 64) y la petición de que el Rey presida el Consejode Ministros (art. 62.g CE).
4. La propuesta de referéndum consultivo, previa autorización del Congreso
(art. 92 CE).
5. El planteamiento de la cuestión de confianza (art. 112 CE).
6. La facultad de disolver las Cámaras de forma anticipada (art. 115 CE).
7. La legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad (art. 162CE).
b) Dentro del propio Gobierno:
1. El Presidente del Gobierno es el que dirige la acción del Gobierno y coordinalas funciones de los demás miembros del Gobierno. La coordinación entraña ladecisión de conflictos entre ministros.
2. Además los nombra y separa libremente, con carácter discrecional. LosMinistros descansan así en la confianza del Presidente del Gobierno, siendoresponsables políticamente ante él.
3. En el voto de investidura, el Presidente es el único que ostenta entre losmiembros del Consejo de Ministros la investidura parlamentaria:
- El Presidente del Gobierno, no el órgano colegiado, quien goza de laconfianza de la confianza parlamentaria y los Ministros, por su parte,encuentran su legitimación en la confianza del Presidente, de quiendependen para su nombramiento y permanencia en el cargo.
- La confianza se otorga a un candidato individual y a su programa. Elprograma es expuesto por el candidato a Presidente de Gobierno. Es elfuturo Presidente el definidor del programa político que el Gobierno va arealizar, antes de que éste nazca, y en ese programa se funda despuésla ratificación de la confianza (art. 112 CE). Programa cuyo desarrollo y
ejecución debe dirigir.El art. 2 de la Ley del Gobierno señala además las siguientes funciones quecorresponden, en todo caso, al Presidente del Gobierno:
a) Representar al Gobierno.
b) Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directricesde la política interior y exterior y velar por su cumplimiento.
c) Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejode Ministros, le corresponde así el impulso y organización de suactividad.
d) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre losdiferentes Ministerios.
e) Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
f) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los DepartamentosMinisteriales, así como las Secretarías de Estado. Le correspondetambién la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del
Gobierno.
No obstante, se debe matizar la preeminencia del principio del liderazgo con elprincipio de solidaridad, porque:
a) Hay competencias atribuidas al Gobierno, como tal, y que, porconsiguiente, exigen la deliberación y acuerdo entre sus miembros(ej.: aprobar los proyectos de ley, los Decretos-Leyes, etc.).
b) La cuestión de confianza y la disolución anticipada, exigendeliberación previa del Consejo de Ministros.
c) El art. 98.2 CE dispone sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de los ministros en su gestión.
d) Hay interpelaciones a Ministros, que pueden dar lugar a una mociónen la que la Cámara manifieste su opinión (art. 111.2 CE). Se trataría
en la práctica de una minimoción de reprobación ante la gestiónindividual de un ministro
e) Hay responsabilidad criminal individualizada.
III.2. Los Ministros.
Los Ministros ocupan una doble posición:
a) por un lado, los jefes superiores o directores de un DepartamentoMinisterial o Sección de la Administración (posición administrativa).Son así titulares de un departamento, con un área propia de gestión.Cabe también la posibilidad de que haya Ministros sin cartera, quedirigen unidades administrativas, pero que no tienen la titularidad deun departamento. Se trata de una técnica empleada en otrosordenamientos, bien para lograr el adecuado equilibrio numérico encaso de Gobiernos de coalición, bien para encomendar tareas
coyunturales a especialistas que se incluyen, por la trascendencia desu función, en e Consejo de Ministros.La estructura jerárquica del departamento ministerial termina en elministro, de modo que la dirección política del Presidente delGobierno ha de llevarse a cabo a través de los ministros, y no
prescindiendo de ellos.
b) Además de jefes de un área de la Administración del Estado, sontambién Miembros del Gobierno (posición política). Desarrollan laacción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, deconformidad con los acuerdos adoptados en el Consejo de Ministroso con las directivas del Presidente del Gobierno.
La conexión orgánica entre Gobierno y Administración se lleva a cabo mediantela figura del Ministro, titular del departamento ministerial y miembro del Consejode Ministros. La Administración ocupa todos los escalones que van del Ministrohacia abajo. Los Ministros son el máximo órgano jerárquico de laAdministración, el lazo de unión o conexión entre ambos.El nombramiento de los ministros corresponde al Rey, a propuesta exclusivadel Presidente del Gobierno, y se efectúa formalmente por Real Decreto,refrendado por el Presidente (decreto presidencial).En cuanto a su cese se produce igualmente a propuesta exclusiva delPresidente. Existen otros supuestos de cese automáticamente ligados al cesede todo el gobierno (celebración de elecciones generales, pérdida de laconfianza parlamentaria y dimisión o fallecimiento del Presidente). Tambiéncabe el cese por dimisión voluntaria. Queda excluido el cese comoconsecuencia de una reprobación parlamentaria individual.El Gabinete del Ministro es un órgano de apoyo especializado, integrado porasesores que gozan de la confianza personal del ministro.
IV. El Estatuto de los miembros del Gobierno.
Los miembros del gobierno disponen de un status particular, que incluyederechos y obligaciones de muy variada índole y que singulariza su posición enrelación con el resto de los ciudadanos.
a) Desde el punto de vista administrativo, se establece un específico régimende incompatibilidades (remisión a la ley: art. 98.3 y 4 CE).El art. 98 establece un núcleo mínimo: los miembros del Gobierno no podránejercer otras funciones representativas que las propias del mandatoparlamentario (la Constitución viene así a admitir que los ministros puedan sertambién miembros de las Cámaras Legislativas) ni cualquier otra funciónpública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.Este núcleo se ha visto ampliado legislativamente por la Ley que regula losconflictos de intereses de los miembros del Gobierno (L.5/2006, de 10 de abril)que extiende el régimen de incompatibilidades, que afectará incluso a los añosinmediatamente posteriores a su cese.
b) Status penal: los miembros del gobierno gozan de una especial protección.En cuanto se refiere a su actuación conjunta en Consejo de Ministros, elCódigo Penal tipifica como delito toda coerción u obstaculización de la libertadde los ministros reunidos en Consejo, así como las amenazas e injurias alGobierno.Respecto a los ministros individualmente considerados, se tipifica como delitoatentar contra un ministro en el ejercicio de sus funciones.
c) Status procesal
- Fuero especial en materia penal: responsabilidad criminal delPresidente y demás miembros del Gobierno ha de exigirse ante laSala de lo Penal del Tribunal Supremo (art. 102.1 CE).
- Exigencia de que la acusación por traición o por cualquier otrodelito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de susfunciones necesitará un específico acuerdo parlamentario. Sólopodrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de losmiembros del Congreso y habrá de contar con la aprobación delmismo por mayoría absoluta (art. 102.2 CE).
- Este status tiene una dimensión negativa: la prerrogativa real degracia no es aplicable a supuestos de responsabilidad penal demiembros del Gobierno (art. 102.3 CE).
- La Ley de Enjuiciamiento Criminal. establece que los miembrosdel gobierno dispondrán de un régimen peculiar para prestardeclaración ante órganos judiciales, ya que podrán, bien informar
por escrito, bien prestar declaración en su domicilio o despachooficial, dispensándoles de la obligación de comparecerpersonalmente a declarar.
- Derecho y obligación de guardar secreto, incluso enprocedimientos judiciales, sobre materias cuya divulgación puedaresultar en grave perjuicio de la seguridad interna y externa delEstado u otros bienes públicos. Tal secreto se extiende a lasdeliberaciones del Consejo de Ministros (art. 5.3 LG).
V. EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO: COLEGIALIDAD Y
PRESIDENCIALISMO.
El Gobierno se define como un órgano pluripersonal que debe adoptar susdecisiones por acuerdo de sus miembros. No obstante, el Presidente delGobierno se encuentra constitucionalmente en una posición predominanterespecto de a los demás integrantes del órgano gubernamental, debido a lastareas que específicamente se le encomiendan, entre ellas, la de dirigir laacción del Gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros delGobierno (art. 98. CE). Ello supone unas competencias inherentes de la mayorimportancia, como son las de establecer las concretas decisiones a debatir y aadoptar y, en consecuencia, la de determinar el ritmo y el régimen decelebración de las reuniones del Gobierno, y la fijación del orden del día de lasmismas.El principio de liderazgo del Presidente del Gobierno se matiza por el principiode solidaridad, recogido en el art. 108 CE: El Gobierno respondesolidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados; porsu parte, el art. 98.2 CE precisa que: El Presidente dirige la acción delGobierno y coordina las funciones de las demás miembros del mismo, sinperjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.
Se reconoce así un ámbito de competencia ministerial, en el que no cabe unainjerencia externa.Por tanto, la responsabilidad del Gobierno ante el Congreso es solidaria. Lasrelaciones se basan en una lealtad recíproca.Por otro lado, otro eventual condicionamiento es la posibilidad de la existenciade Gobiernos de coalición, en los que la función directiva del Presidente habráde acomodarse al acuerdo opacto de coalición, y a la presencia de ministrosderivada de dicho pacto.

VI. LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO.
El art. 97 CE encomienda al Gobierno una serie de funciones, estrechamenteinterrelacionadas entre sí, porque el ejercicio de una función suponeusualmente y, como instrumento necesario, el ejercicio deotra u otras. Así lafunción ejecutiva requiere la dirección y orientación de la AdministraciónPública, así como el ejercicio, en ocasiones, de la función reglamentaria.Tales funciones son:
a) La dirección de la política interior y exterior y la defensa del Estado, asícomo de la Administración civil y militar, como instrumento necesariopara el ejercicio de la función directiva.
b) Ejercicio de la función ejecutiva de las leyes, contenido tradicional de laacción gubernamental.
c) La potestad reglamentaria, insita en el ejercicio de la función ejecutiva.
d) A las que hay que añadir, aunque el art. 97 CE no lo indiqueexpresamente, la facultad de aprobar normas con rango de ley:Decretos-leyes (art. 86 CE) y Decretos Legislativos (arts. 82-85 CE).Tal enumeración supone la superación expresa de la concepción del Gobiernocomo mero ejecutivo, o como realizador de impulsos o mandatos de otrosórganos (esencialmente el poder legislativo) y la aceptación de un papel propio,esto es, de una auténtica función de Gobierno o de dirección política, distintade la clásica legislativa, ejecutiva y judicial. La función ejecutiva no agota lasatribuciones constitucionales del órgano gubernativo.El Gobierno, como se desprende de la Constitución, y de la prácticadiariamente constatable, tiene un conjunto muy amplio de funciones, tantoconsiderado aisladamente, en cuanto órgano constitucional, como en cuantoórgano superior de una extensa estructura organizativa, la AdministraciónPública. Estas funciones resultan, en muchas ocasiones, no de mandatos oiniciativas de otros órganos (ejecución) sino de la propia iniciativa delGobierno, como actividades creadoras e innovadoras.En conclusión, aparte de la mera ejecución de las leyes, corresponde tambiénal Gobierno, en efecto, una tarea directiva de la política; le correspondetambién la función de orientar, coordinar y supervisar el aparato de laAdministración, tanto en su acción interna como cara al exterior; igualmente lecompete dictar normas generales (reglamentos) y participa también en laproducción de normas con fuerza de ley.
V.1. La dirección de la política.
La función directiva consiste en fijar unas metas a alcanzar (objetivos de lasdiferentes políticas: educativa, económica, laboral, sanitaria, etc.) y en impulsaral resto de los órganos constitucionales para que provean los medios y formasde alcanzar esos objetivos. La dirección política es, por tanto, en gran manera,una actividad de relación del Gobierno con otros órganos constitucionales.Como consecuencia, el papel del Gobierno presenta dos dimensiones en partecontrapuestas: es ejecutor de decisiones de otros, pues desempeña lfunción ejecutiva y, al mismo tiempo, es director, ejerce una función creadora
e impulsora, que se proyecta sobre los demás órganos.La dirección política no es monopolio del Gobierno, porque otros órganosconstitucionales participan en la actividad de orientación política (el poderlegislativo, el TC). Pero el amplio mandato del art. 97 CE viene a reflejar que lafunción ordinaria y cotidiana de impulso e iniciativa reside en el Gobierno,correspondiendo a los demás órganos constitucionales actuar sobre supuestosde hecho creados por el Gobierno, ya para seguir sus directivas, ya paracontrolarlas y, eventualmente, modificarlas o rechazarlas.Esta función directiva se traduce, por un lado, en las tareas genéricas que elart. 97 encomienda al gobierno y en las potestades específicas que le atribuyenotros mandatos constitucionales (iniciativa legislativa, iniciativa en materia
presupuestaria, estados de excepción, etc.).
A) Dirección de la política interior.En el ámbito de la política interior, la función directiva del Gobierno semanifiesta en las atribuciones que la Constitución les confiere en relación con
los restantes poderes del Estado. La dirección de la política interior es actuadadiariamente por las diversas instancias del poder ejecutivo. Es una atribucióngenérica al Gobierno, pero no es de índole exclusiva, porque otros órganos,sobre todo el legislativo, inciden decisivamente en la orientación política en elejercicio de funciones específicamente encomendadas (ej.: mociones oproposiciones no de ley que plantean sugerencias o indicaciones al Gobierno).
Algunas potestades ilustrativas, pero que no agotan su contenido son:
1. En relación con el poder legislativo:
- Disolución de las Cámaras (art. 115 CE).
- Convocatoria de elecciones.
- Iniciativa legislativa: elaboración y presentación de proyectos deley, que son de tramitación preferente (escasas normaslegislativas con otro origen). Como ya se explicó en la lecciónanterior, la mayoría de las normas legislativas proceden deproyectos gubernamentales.
- Posibilidad de dictar decretos-leyes.
- Iniciativa legislativa exclusiva de los Presupuestos Generales delEstado.
2. En relación con otros poderes y órganos:
- Dirigirse al electorado mediante propuesta de convocatoria dereferéndum consultivo sobre decisiones políticas de especialtrascendencia. Se está ante un referéndum potestativo, nopreceptivo. La iniciativa corresponde al Presidente de Gobierno,sin exigirse previa deliberación del Consejo de Ministros.Obtenida la autorización del Congreso de los Diputados por
mayoría absoluta, corresponde su convocatoria al Rey medianteReal Decreto del Consejo de Ministros, refrendado por elPresidente.Este procedimiento se aplicó con ocasión del referéndum sobre ladecisión de mantenimiento de España dentro de la AlianzaAtlántica (1986) y con respecto al proyecto de ConstituciónEuropea (2005).
- Respecto de los órganos jurisdiccionales: propuesta de dosmiembros del Tribunal Constitucional, legitimación para iniciarprocesos constitucionales y la propuesta para el nombramientodel Fiscal General del Estado.
- En relación con las CCAA, potestad del Gobierno de adoptar lasmedidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma alcumplimiento forzoso de sus obligaciones para la protección delinterésgeneral, previa conformidad del Senado por mayoríaabsoluta (art. 155 CE). Se convierte al Gobierno en últimogarante, en situaciones en que no quepa otra solución, del interés
nacional frente a actuaciones ilegítimas de entidadesautonómicas.
- Se reserva al Gobierno la iniciativa para la declaración desituaciones excepcionales (estados de alarma, excepción y sitio),aunque las Cámaras intervengan en los dos últimos estados.
B) Dirección de la política exterior.Las relaciones exteriores son un elemento esencial para la vida política de unpaís, dada la interdependencia existente en nuestra época y la integración enorganizaciones supranacionales. La atribución la facultad de dirección de lapolítica exterior al Gobierno es un apoderamiento muy amplio, que presenta
una multiplicidad de manifestaciones:
- Actuaciones puramente políticas: reconocimiento de otros países,participación en operaciones multinacionales de diverso tipo (de ayudaeconómica, sanitaria, militares, de pacificación, etc.), intervención enorganismos internacionales, como UNESCO, ONU, realización de contratosintergubernamentales, etc.
- Dimensión administrativa de la actuación exterior: dirección de laAdministración exterior, las representaciones diplomáticas y la tutela de losespañoles en el extranjero.
- Dimensión normativa: procedimiento de conclusión de tratados con fuerzanormativa interna. La iniciativa, negociación y conclusión corresponde alGobierno, pero las Cortes Generales pueden intervenir en la fase final deaprobación, impidiendo la acción del Gobierno, negándose a autorizar untratado, pero no pueden imponer al Gobierno que negocie un tratado o queincluya unas concretas cláusulas en el mismo.
- Relacionada con la defensa del Estado, ya que ésta se vincula a la creaciónde sistemas de alianzas y acuerdos internacionales. Relaciones internacionalesy defensa del Estado son competencia exclusiva del Estado, excluyendo lacompetencia de las CCAA, a diferencia de la función ejecutiva y la dirección dela política interior (art. 149.1.3. y 4 CE).
VI.2. Dirección de la defensa del Estado.
El Gobierno es responsable de la política de defensa, la determina y asegurasu ejecución. Está vinculada a dos funciones gubernamentales:
- Con la dirección de la política exterior, si bien la defensa del Estadotiene una extensión menor. Hay aspectos de la política exterior norelacionados con la defensa (protección de nacionales, emigración,colaboración sanitaria, etc.), y viceversa: otras dimensiones de ladefensa que la política exterior no abarca (defensa interior del Estado ofrente a enemigos internos del orden constitucional).
- Con la dirección de la Administración Militar, como instrumento para lapolítica de defensa. No obstante, la política de defensa no es reduciblea la política militar, ya que comprende otro tipo de actuaciones (ej.:protección civil).
Esta función directiva supone la colaboración con otros órganos del Estado:
- Por lo que se refiere a la Corona, el art. 62. h) CE confiere al Rey el mandosupremo de las Fuerzas Armadas. Se está ante una función simbólica ymoderadora, sin que ello implique un poder de mando directo, que correspondeal Gobierno (refrenda los actos del Rey, dirección gubernamental de ladefensa, de la Administración Militar y de la política exterior).
- Por lo que respecta al Poder Legislativo: las funciones propias del legislativoinciden notablemente en los diversos aspectos de la política de defensa. Asícorresponde a las Cortes autorizar la participación de las Fuerzas Armadas enmisiones fuera del territorio nacional y existe la obligación gubernamental desometer las líneas generales de la política de defensa y de los programas dearmamentos con las correspondientes inversiones al conocimiento y debate delas Cámaras. El debate no significa autorización y las propuestas que serealicen no tendrán por tanto carácter jurídicamente vinculante.La dimensión exterior de la defensa exige una coordinación del Ministerio deAsuntos Exteriores y de Defensa, que se articula de dos formas:
- Reforzamiento del papel directivo y coordinador del Presidente de Gobiernoen la dirección de la política de defensa, relegando a un segundo plano losmecanismos de cooperación interministerial. Así las decisiones en materia dedefensa quedan en gran manera en manos del Presidente. En consecuencia,los altos órganos de la defensa se configuran como asesores del Presidente:Junta de DefensaNacional (órgano superior asesor y consultivo del Gobierno)y la Junta de Jefes de Estado Mayor (órgano colegiado de asesoramientomilitar del Presidente del Gobierno y del Ministro de Defensa).
- Mecanismo de colaboración interministerial: la coordinación de la ejecución dela política de defensa corresponde al Ministerio de Defensa y el resto de losministros son responsables de la ejecución en la parte que les afecte; lasfunciones de relieve internacional del Ministerio de Defensa se ejerce encoordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores y sin perjuicio del principiode unidad de acción exterior del Estado.
VI.3. La dirección de la Administración.
La dirección de la Administración civil y militar se configura como presupuestopara que el Gobierno pueda llevar a cabo sus actividades de dirección política ymás, en general, todas las funciones que la Constitución le encomienda. Laactuación gubernamental precisa de la maquinaria administrativa. LaAdministración aporta información para diseñar objetivos y prever medios, elapoyo técnico paraelaborar proyectos de actuación y, finalmente, elinstrumental material y humano para llevarlos a cabo.El Gobierno orienta, coordina y supervisa el aparato de la Administración tantoen su acción interna, como cara al exterior. Esta labor de dirección consiste enla fijación de objetivos, el establecimiento de un orden de prioridades entre lasactividades administrativas, la previsión de los medios para llevarlas a cabo y ladistribución de recursos para su consecución. Esta labor de orientación ydirección se configura como una labor previa y necesaria para la eficazactuación de la Administración, pero que en ningún caso podrá lesionar elprincipio de la objetividad e imparcialidad funcionarial.Una de las técnicas usualmente empleadas para asegurar este dirección de laAdministración es la existencia de un escalón político en la maquinariaadministrativa, encargado de transmitir las direcciones gubernamentales y velarpor su cumplimiento. El primer nivel político está constituido por los Ministros,
miembros del Gobierno y, al mismo tiempo, jefes de los respectivosDepartamentos Ministeriales, en que se estructura la Administración delEstado. Pero, además, dentro de cada Ministerio, la normativa legal yreglamentaria prevé la existencia de cargos de dirección y confianza política,que permiten orientar la acción administrativa. Esta zona alta de laAdministración se compone de cargos de designación estrictamente política(que pueden proveerse libremente, sin que se exijan requisitos específicos paraello) o bien de cargos de libre designación, esto es, nombradosdiscrecionalmente por el Gobierno,perode entre miembros del aparatoadministrativo, es decir, entre funcionarios.
VI.4. La función ejecutiva y la potestad reglamentaria.
La ejecución de las leyes aparece como contenido tradicional de la accióngubernamental, como prueba del uso universal del término poder ejecutivopara designar al Gobierno. Gran parte de las disposiciones legislativas sólopueden cobrar realidad si son ejecutadas por el poder gubernativo, que debellevar a cabo, por sí, o mediante el aparato administrativo, las actuacionesmateriales requeridas.
El contenido de la función ejecutiva puede ser tan amplio y diverso como lasdisposiciones legales prevean: actividades de mera autorización, imposición desanciones, expedición de nombramientos o de cualquier otro tipo que la leyestablezca. En todo caso, la función ejecutiva se encuentra subordinada a losmandatos de la Ley.En cuanto al sujeto de la función ejecutiva, en ocasiones, las leyes se refierenespecíficamente al Gobierno como órgano materialmente ejecutor de susmandatos, al encomendarle, por ejemplo, expedir determinadosnombramientos o autorizar determinados contratos. No obstante, el grueso delas tareas ejecutivas recae en los departamentos ministeriales o, másgenéricamente, en la Administración. Debe, por ello, llevar a cabo una continualabor de inspección y estímulo delaparato administrativo en el cumplimiento delos mandatos legales (orienta, coordina y supervisa). Como órgano director, elGobierno ostenta una posición jerárquica sobre la Administración.La función ejecutiva aparece estrechamente relacionada con la funciónreglamentaria (pues la normativa reglamentaria se configura como requisitoprevio y necesario para la ejecución de los mandatos legales) y la dirección dela Administración.
VI.5. La función normativa del Gobierno.
1. El Gobierno en España puede participar en la aprobación de normas confuerza de ley:
- Los arts. 82 y ss. de la Constitución habilitan a las Cortes paraque puedan delegar en el Gobierno la elaboración de DecretosLegislativos.
- Por su parte, la propia Constitución en el art. 86 CE atribuyeexpresamente al Gobierno la facultad de dictar Decretos-Leyes,en caso de extraordinaria y urgente necesidad, que habrán deconvalidarse o rechazarse por el Congreso en el plazo de 30 días.
2. En relación a los Tratados y Convenios Internacionales, corresponde supreparación y elaboración al Gobierno. La Constitución exige determinadosrequisitos en función de la importancia de los Tratados:
- Si son éstos relativamente poco importantes, el Gobierno puedeaprobarlos directamente, dando cuenta posterior a las Cámaras(art. 94.2 CE). En estos supuestos el papel del Parlamento se
limita a ser informado.
- Si revisten mayor importancia o se encuadran dentro de lascategorías previstas en el art. 94.1 CE, es necesaria la previaautorización del Congreso de los Diputados y del Senado.
- Finalmente, si los Tratados que han de celebrarse tienen pofinalidad la atribución a una organización o institucióninternacional el ejercicio de competencias derivadas de laConstitución, será necesaria que la autorización al Gobierno porparte de las Cortes se haga mediante ley orgánica, es decir,exigiéndose mayoría absoluta del Congreso y simple del Senado.La intervención de las Cortes Generales en relación con determinados tratadossupone la necesidad de una calificación previa de los acuerdos internacionales,para determinar si entran o no en las categorías que precisan de unaautorización parlamentaria. El ordenamiento español prevé la emisión, endeterminados casos, de un dictamen del Consejo de Estado sobre si esa
autorización es necesaria.
3. Por lo que respecta al tercer escalón de las normas, la Constitución atribuyela potestad reglamentaria, es decir, la facultad de aprobar los reglamentospara el desarrollo y la ejecución de las leyes al Gobierno, ya sea por el Consejode Ministros, como órgano colegiado, ya por los Ministros (art. 97 CE). Elcontrol de la potestad reglamentaria corresponde al Poder Judicial (art. 106CE).
VII. EL CONSEJO DE ESTADO.

Es el supremo órgano consultivo de la Administración, aunque la Constituciónen el art. 107 alude a que es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Seha discutido si el Consejo de Estado es el órgano consultivo de laAdministración del Estado o también de las Administraciones locales oComunidades autónomas. Pese a lo que dice el artículo 107 de la Constitución(órgano consultivo del gobierno), el Tribunal Constitucional en la STC 56/1990,ha indicado que es el órgano consultivo del Estado en conjunto (Gobierno,Comunidades autónomas y entes locales). Aunque la STC 204/1992 también
ha dejado claro que las Comunidades autónomas, de acuerdo con suautonomía organizativa, pueden crear órganos consultivos específicos queasuman las competencias que la legislación estatal atribuye al Consejo deEstado. La Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, ha regulado su composición ycompetencias.Realiza una función de tipo consultivo, consistente en la emisión de dictámenesde carácter estrictamente jurídico, de forma que el Consejo de Estado sólo sepronuncia sobre la adecuación al ordenamiento de aquellos actos que sesometen a su consideración. Asesora al Ejecutivo estatal, y también a losejecutivos autonómicos, en especial si carecen de órgano consultivoequivalente al Consejo de Estado dentro de su Comunidad Autónoma.Como regla general los dictámenes no son vinculantes, salvo que la leydisponga lo contrario. Sin embargo, son de indudable valor en el mundojurídico, dado el prestigio de la institución y la tradicional independencia conque actúa. No obstante, se establece una limitación y una carga formal paradisentir del informe del Consejo de Estado. La limitación afecta a los Ministros,quienes pierden la competencia a favor del Consejo de Ministros pararesolveraquellos asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al Consejo de Estado, elMinistro consultante disienta del dictamen de aquel. Si el Ministro resuelve porsí mismo es obvio que su acuerdo estaría afectado por un vicio deincompetencia jerárquica. Las disposiciones y resoluciones sobre asuntosinformados por el Consejo expresarán si se acuerdan conforme con eldictamen del Consejo de Estado o se apartan de él. En el primer caso, se usarála fórmula de acuerdo con el Consejo de Estado; en el segundo con la deoído el Consejo de Estado.Los arts. 21 y 22 de la Ley Orgánica que lo regula determina en que casosdebe someterse a su consideración una determinada actuación administrativa(dictámenes preceptivos); además puede ser sometida a su consideracióncualquier cuestión que el Gobierno, las CCAA, a través de sus Presidentes, olas Entidades Locales estimen conveniente.La intervención del Consejo de Estado tiene una finalidad cuasi-fiscalizadora,orientada a que el Gobierno y la Administración sigan en esas materias elparecer del Consejo de Estado, so pena y sanción de que sus actuaciones, obien no sean válidas, si se omite la petición del informe, o sufran de una ciertadesautorización material si el Gobierno o la respectiva Administración decidenen contra de la opinión de aquél. La caracterización como órgano de control,pese al apelativo de consultivo, se desprende así mismo de las garantías deque se le inviste, que son las propias de los órganos judiciales (ejerce lafunción consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar suobjetividad e independencia) y por la finalidad de sus intervenciones (sevelará por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamientojurídico) propias también de aquellos.Se ha de hacer referencia, porúltimo, al Consejo Económico y Social, previstoen el art. 131.2 CE, fue creado en 1991. Es un órgano consultivo del Gobiernoen materia socioeconómica y laboral, en el que tienen representación lasorganizaciones sindicales y empresariales, así como representantes de losdistintos sectores económicos y expertos en las materias competencia delConsejo. Su labor se materializa, fundamentalmente, en la emisión de informesy dictámenes con carácter preceptivo o facultativo, según los casos.