Derecho de la Unión Europea: Instituciones, Competencias y Mercado Interior

La Especificidad del Fenómeno Comunitario y su Configuración Jurídica

La especificidad del fenómeno comunitario frente al ordenamiento internacional radica en su configuración jurídica como una organización internacional. Estas organizaciones se clasifican según su ámbito territorial en:

• Universales: Como la ONU, que admiten a todos los Estados del mundo.
• Regionales: Como la Comunidad Europea, con alcance geográfico limitado.

Por las materias de su competencia, pueden ser:

• Generales: Abarcan múltiples sectores.
• Especializadas: Se enfocan en una sola materia.

Por su naturaleza, se distinguen en:

• Intergubernamentales: Los Estados conservan su soberanía.
• Supranacionales: Los Estados ceden parte de su soberanía, creando una entidad con capacidad para actuar directamente sobre personas físicas, jurídicas, Estados miembros e instituciones.

La Unión Europea, según el TUE de Maastricht de 1992, se configuró inicialmente como un ideal político sustentado en tres pilares:

1. Las tres Comunidades Europeas (integración y personalidad jurídica internacional).
2. La PESC (Política Exterior y de Seguridad Común).
3. La CAJI (Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior).

Estos pilares operaban bajo una estructura mixta de integración y cooperación intergubernamental. Sin embargo, con el Tratado de Lisboa de 2007, esta estructura desapareció, y la antigua Comunidad Europea se transformó en la Unión Europea, unificando y consolidando su personalidad jurídica.

La UE es una organización internacional intergubernamental y supranacional compuesta por Estados democráticos que le otorgan competencias concretas y limitadas, reguladas por tratados internacionales. Aunque los Estados miembros siguen siendo soberanos e independientes, comparten objetivos comunes a través de una doble legitimidad democrática: el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales, así como el Consejo y el Consejo Europeo. La UE tiene personalidad jurídica reconocida formalmente en el artículo 47 del TUE, permitiéndole actuar en el ámbito internacional.

Valores, Objetivos y Principios de la Unión Europea

Los valores, objetivos y principios de la Unión Europea son fundamentales para su configuración como sistema de integración.

Valores Comunes

Los valores comunes se expresan en el TUE como base del pacto político-social entre los pueblos y Estados. El artículo 2 del TUE y otros artículos relacionados (21, 32, 42.5) recogen estos valores, que guían la acción exterior de la UE e incluyen la independencia, integridad, seguridad y principios de la Carta de las Naciones Unidas y el Derecho Internacional. Su respeto y promoción son obligaciones jurídicas desde Maastricht, además de ser requisitos para el ingreso y permanencia en la Unión (artículos 49 y 7.2 TUE).

Objetivos de la Unión

Los objetivos de la Unión, establecidos en el artículo 3 TUE, justifican la atribución de competencias concretas y limitadas de los Estados miembros. Estos objetivos, de índole política, económica y de relaciones exteriores, son directrices para las políticas y acciones de la Unión. Su desarrollo se encuentra en el TFUE, en actos jurídicos derivados o en acuerdos internacionales, y deben informar toda la acción legislativa y política de las instituciones de la UE (artículos 7-14 TFUE).

Principios Fundamentales de la Unión

Entre los principios fundamentales de la Unión destacan:

• Principio de democracia: La UE se basa en una democracia representativa (artículo 10.2 TUE). Incluye la igualdad de todos los ciudadanos (artículo 9 TUE), la participación reforzada de los parlamentos nacionales y mecanismos de iniciativa popular.
• Principio de respeto a los derechos humanos: Reconocido desde Maastricht y fortalecido con la Carta de los Derechos Fundamentales (2000), integrada al Derecho de la Unión con el mismo valor que los tratados (artículo 6.1 TUE).
• Principio de igualdad de los Estados miembros: Consagrado en el artículo 4.2 TUE, garantiza la igualdad en el cumplimiento de compromisos jurídicos y en la participación en las instituciones.
• Principio de respeto a la identidad nacional de los Estados miembros: Permite a cada Estado decidir libremente sobre su constitución, forma de gobierno, lengua y cultura (artículo 4.2 TUE).
• Principio de cooperación leal: Exige colaboración activa para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión (artículo 4.3 TUE).
• Principio de solidaridad: Busca equilibrar los intereses estatales y comunitarios. Se manifiesta en políticas como cohesión económica y social, y en medidas de defensa mutua (artículos 222 y 42.7 TFUE).
• Principio de transparencia y proximidad: Garantiza la apertura y accesibilidad en la toma de decisiones (artículo 1 TUE).

Sistema de Competencias de la Unión Europea

El sistema de competencias de la Unión Europea se fundamenta en el principio de atribución (artículos 1 y 5 del TUE). La UE solo puede ejercer las competencias expresamente atribuidas por los Estados miembros a través de los Tratados constitutivos. Las competencias son, por tanto, derivadas, no originarias.

Características de las Competencias de la UE

• Expresas y limitadas: No pueden ejercerse fuera de lo previsto en los Tratados.
• Específicas: Atribuidas para objetivos concretos.
• Funcionales: Diseñadas para cumplir con los objetivos de la UE.
• Definitivas e irreversibles: Una vez atribuidas, los Estados pierden la capacidad de ejercerlas, salvo revisión de los Tratados (artículo 48.2 TUE).

El Tratado de Lisboa introdujo una cláusula residual que reafirma que toda competencia no atribuida a la UE sigue bajo soberanía nacional.

Clasificación de las Competencias

• Competencias exclusivas (artículos 2.1 y 3 TFUE): Solo la UE puede legislar.
• Competencias compartidas (artículos 2.2 y 4 TFUE): Permiten la acción de la UE y de los Estados, prevaleciendo la normativa europea si esta interviene.
• Competencias de apoyo, coordinación y complemento (artículo 6 TFUE): Limitan la acción de la UE a facilitar la cooperación sin armonizar normativas.

Principios que Limitan el Ejercicio de las Competencias

• Principio de subsidiariedad: La UE interviene solo cuando los Estados no puedan actuar de manera eficaz.
• Principio de proporcionalidad: Las acciones de la UE no deben exceder lo necesario para alcanzar los objetivos.
• Principio de suficiencia de medios: La UE debe contar con los recursos necesarios para cumplir sus objetivos.

El Tratado de Lisboa refuerza la cooperación reforzada (artículos 20 TUE y 326-334 TFUE), permitiendo que un grupo de al menos nueve Estados miembros avance en la integración en áreas específicas.

Sistema Institucional de la UE: Consideraciones Generales

El sistema institucional de la Unión Europea (UE) busca un equilibrio entre la representación de los intereses estatales y supranacionales.

Evolución y Estructura

Inicialmente, se unificaron las Asambleas y los Tribunales de Justicia (Tratados de Roma, 1957). Luego, se fusionaron las Comisiones y los Consejos (Tratado de Fusión, 1967). Desde el Tratado de Lisboa, la UE cuenta con siete instituciones principales:

1. Parlamento Europeo
2. Consejo Europeo
3. Consejo
4. Comisión Europea
5. Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)
6. Banco Central Europeo (BCE)
7. Tribunal de Cuentas

Las cinco primeras tienen mayor relevancia político-jurídica (Título III del TUE). Las funciones del BCE y el Tribunal de Cuentas se regulan en el TFUE.

Órganos Consultivos

• Comité Económico y Social (CES): Representa a la sociedad civil.
• Comité de las Regiones: Asegura la representación de los gobiernos locales y regionales.

Otros Organismos

• Defensor del Pueblo
• Agencias europeas
• Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)

Características del Sistema Institucional

• Organización de integración: Combina intereses estatales (Consejo Europeo y Consejo) con intereses supranacionales (Parlamento Europeo).
• Método comunitario: Sistema de pesos y contrapesos que exige la colaboración entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo.
• Equilibrio institucional: Las competencias asignadas a cada institución deben ejercerse exclusivamente por ella.
• Cooperación leal: Las instituciones deben trabajar juntas de manera armoniosa.
• Diversidad lingüística: Los Tratados se redactan en las 24 lenguas oficiales.

El Consejo Europeo

El Consejo Europeo, incorporado formalmente como institución en el Tratado de Lisboa, define las orientaciones estratégicas generales de la UE, sin ejercer funciones legislativas.

Composición

• Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros.
• Presidente del Consejo Europeo.
• Presidente de la Comisión.
• Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (participación no formal).

Presidente del Consejo Europeo

• Elegido por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una vez.
• Funciones: Organización de los trabajos, representación internacional, presidencia de las "Cumbres del Euro".
• Actualmente: Charles Michel.

Reuniones y Decisiones

• Reuniones ordinarias: Dos veces por semestre.
• Sesiones extraordinarias: Cuando la situación lo requiera.
• Decisiones: Preferentemente por consenso.

Funciones Clave

• Impulso político: Marca las grandes líneas de acción de la UE.
• Constitutivas: Puede modificar disposiciones de los Tratados.
• Orientación general: Define objetivos estratégicos.
• Nombramientos: Designación de altos cargos de la UE.
• Resolución de conflictos: Actúa como instancia política.

El Consejo de la Unión Europea

El Consejo, regulado por los artículos 16 TUE y 237 a 243 TFUE, representa los intereses nacionales de los Estados miembros.

Funciones (artículo 16.1 TUE)

• Legislativas y presupuestarias (junto con el Parlamento Europeo).
• Definición de políticas y coordinación.

Composición (artículo 16.2 TUE)

• Un representante ministerial de cada Estado miembro.
• Quórum: Al menos la mitad de los delegados presentes.

Formaciones (artículo 16.6 TUE y artículo 236 TFUE)

• Asuntos Generales
• Asuntos Exteriores
• Ecofin (Asuntos Económicos y Financieros)
• Justicia e Interior
• Empleo y Política Social
• Competitividad
• Medio Ambiente
• Otras

Presidencia

• Rotatoria, con una duración de seis meses.
• Excepciones: Consejo de Asuntos Exteriores (Alto Representante) y Eurogrupo.

Asistencia

• Secretaría General.
• COREPER (Comité de Representantes Permanentes).

Adopción de Actos Jurídicos

• Procedimiento legislativo ordinario (mayoría de las normas).
• Procedimiento legislativo especial (Parlamento o Consejo tienen preponderancia).
• Actos delegados (artículo 290 TFUE).
• Actos no legislativos.

Sistemas de Votación (artículo 16.3 TUE)

• Mayoría cualificada (regla general): 55% de los Estados miembros que representen al menos el 65% de la población de la UE.
• Mayoría simple.
• Unanimidad.

El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo (PE) representa a los ciudadanos de la UE y ha evolucionado desde tener competencias consultivas hasta adquirir poder legislativo, presupuestario y de control político.

Composición

• Diputados elegidos por sufragio universal y directo por un periodo de 5 años.
• Número máximo de escaños: 751 (720 aprobados para la legislatura 2024-2029).
• Sistema proporcional.

Funciones

• Legislativa: Comparte el poder legislativo con el Consejo (procedimiento legislativo ordinario y especial).
• Control político: Interpelaciones, mociones de censura, comisiones de investigación.
• Presupuestaria: Adopta el presupuesto de la Unión junto con el Consejo.
• Nombramientos: Participa en el nombramiento de altos cargos.
• Consultivas: Sobre acuerdos internacionales.

Estructura Interna

• Mesa: Presidente, Vicepresidentes y Cuestores.
• Comisiones permanentes y temporales.
• Grupos políticos.

La Comisión Europea

La Comisión Europea (artículos 17 TUE y 244-250 TFUE) promueve el interés común de la UE, actuando de manera independiente.

Composición

• Un Comisario por Estado miembro, incluyendo la Presidencia y el Alto Representante para Asuntos Exteriores (Vicepresidente).
• Representa el "interés comunitario", no los intereses nacionales.

Nombramiento

1. El Consejo Europeo propone al candidato a la Presidencia, teniendo en cuenta las elecciones al Parlamento Europeo (PE).
2. El candidato presenta su orientación política ante el PE.
3. Aprobación por mayoría del PE.
4. El Presidente de la Comisión propone el resto de los Comisarios.
5. Aprobación en conjunto por el PE.
6. Nombramiento oficial por el Consejo Europeo.

Estatuto de los Comisarios

• Responsabilidad individual y colegiada.
• Independencia: No pueden recibir instrucciones de gobiernos u otras instituciones.
• Responsabilidad colectiva: Decisiones adoptadas por mayoría.
• Intervención del Tribunal de Justicia en casos de incumplimiento.

Organización Interna

• El Presidente distribuye responsabilidades y puede pedir la dimisión de los Comisarios ("Procedimiento Prodi").
• Reglamento Interno: Reuniones semanales, decisiones por mayoría, procedimientos escritos, delegados o habilitados.

Competencias

• Iniciativa normativa (artículo 17.2 TUE).
• Supervisión del cumplimiento del Derecho de la UE: Procedimientos de infracción ante el Tribunal de Justicia (artículo 258 TFUE).
• Ejecución y gestión: Ejecución del presupuesto, adopción de medidas de ejecución (artículo 291 TFUE).
• Adopción de actos no legislativos (artículo 290 TFUE).

Las Libertades Fundamentales del Mercado Interior

Las libertades fundamentales del mercado interior de la Unión Europea (Tercera parte del TFUE) garantizan el libre movimiento de personas, bienes, servicios y capitales.

• Libre circulación de mercancías (artículos 28 a 37 TFUE): Eliminación de obstáculos a la circulación de bienes y prohibición de restricciones cuantitativas.
• Libre circulación de trabajadores (artículos 45 a 48 TFUE): Derecho a trabajar en cualquier Estado miembro sin discriminación.
• Libre prestación de servicios y derecho de establecimiento (artículos 49 a 62 TFUE): Derecho a ofrecer servicios y establecerse en cualquier Estado miembro.
• Libre circulación de capitales (artículos 63 a 66 TFUE): Aplicable a movimientos de capital entre Estados miembros y con terceros países.

Unión Económica y Monetaria (UEM)

La creación del mercado interior se sitúa en la cuarta etapa del proceso de integración económica, la UEM, implementada en tres fases:

1. Desde 1993: Medidas para establecer el mercado interior.
2. Desde 1994: Planes de convergencia y creación del Instituto Monetario Europeo.
3. Desde 1999: Fijación de tipos de cambio, creación del euro.

Criterios de Convergencia (artículo 140 TFUE y Protocolo 13)

• Estabilidad de precios.
• Convergencia de tipos de interés.
• Déficits presupuestarios inferiores al 3% del PIB.
• Deuda pública inferior al 60% del PIB.
• Estabilidad del tipo de cambio.

Gestión de Déficits y Deudas Excesivas (artículo 126 TFUE y Pacto de Estabilidad y Crecimiento)

La Comisión Europea supervisa y hace cumplir las políticas económicas, aplicando procedimientos por déficit excesivo si es necesario.

El Proceso de Integración Económica

El proceso de integración económica en Europa ha pasado del proteccionismo al liberalismo comercial.

Etapas del Proceso de Integración

1. Zona de libre comercio: Eliminación de barreras aduaneras y comerciales entre países miembros.
2. Unión aduanera: Tarifa exterior común y política comercial común.
3. Mercado común: Libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales.
4. Unión económica y monetaria: Coordinación de políticas económicas y monetarias, moneda común.

El Acta Única Europea (AUE) de 1986 reemplazó "mercado común" por "mercado interior" (artículo 26.2 TFUE).

La Libre Circulación de Mercancías y Capitales

Libre Circulación de Mercancías (artículos 28 a 37 TFUE)

• Compra y venta de productos entre operadores de diferentes Estados miembros en condiciones similares a las del mercado nacional.
• Unión aduanera: Arancel aduanero exterior común.
• Prohibición de derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente (artículo 28.1 TFUE).
• Interpretación del Tribunal de Justicia: Prohibición de todos los obstáculos.
• Mercancías: Productos materiales e inmateriales (excluyendo productos prohibidos).
• Ámbito territorial: Territorio de la Unión, con regímenes especiales para algunos territorios.

Libre Circulación de Capitales (artículos 63 a 66 TFUE)

• Movimientos de capital y pagos corrientes.
• Efecto directo reconocido desde 1995.
• Directiva 88/361: Liberalización total entre residentes.
• Consolidación en la tercera fase de la UEM.
• Objetivo: Libre circulación también con terceros países (artículo 64.2 TFUE).
• Excepciones: Seguridad pública, blanqueo de capitales, fiscalidad.
• Prohibición de restricciones sobre los pagos (artículo 63.2 TFUE).
• Regulaciones para armonizar costos de pagos y proteger a los consumidores.

La Libre Circulación de Personas y Servicios

Libre Circulación de Trabajadores (artículos 45 a 48 TFUE)

• Derecho a desplazarse libremente para trabajar sin discriminación.
• Ámbito de aplicación personal: Nacionales de los Estados miembros (definición de nacionalidad corresponde a cada Estado).
• Excepciones transitorias para algunos Estados.
• Derecho extensivo a nacionales de países del Espacio Económico Europeo (EEE).
• Concepto de "trabajador" según la jurisprudencia del TJUE.
• Extensión a familiares de trabajadores migrantes (Directiva 2004/38/CE).
• Actividades laborales: Trabajo por cuenta ajena (excluyendo empleos en la administración pública, con limitaciones específicas).
• Principio de no discriminación: Igualdad de trato en ventajas sociales.
• Excepciones: Orden público, seguridad o salud pública (interpretación restrictiva).
• Medidas derivadas del Derecho de la Unión: Reglamento 492/2011, Reglamento 883/2004.

Derecho de Establecimiento y Libre Prestación de Servicios (artículos 49 a 62 TFUE)

• Derecho de establecimiento: Permite a trabajadores por cuenta propia o empresas establecerse en otro Estado miembro.
• Libre prestación de servicios: Capacidad de prestar servicios en otro Estado miembro de forma temporal y transnacional.
• Excepciones: Orden público, seguridad o salud pública.
• Directiva 2006/123/CE: Refuerza la libertad de prestar servicios.