Evolución, Adhesión y Funcionamiento de la Unión Europea: Tratados y Órganos Clave

Antecedentes y Requisitos de Adhesión a la Unión Europea

La Unión Europea (UE) no surgió de la nada; tiene profundas raíces históricas. Antes de la creación de las primeras comunidades europeas a mediados del siglo XX, ya existían modelos de integración económica, que eventualmente llevaron a la integración política. Podemos destacar:

• Después de la Segunda Guerra Mundial, los países europeos buscaron modelos de acercamiento económico y político, culminando en la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957. A partir del Tratado de Maastricht en 1992, esta pasó a denominarse simplemente Comunidad Europea, y se creó el Tratado de la Unión Europea, que ya no se limitaba exclusivamente a lo económico, sino que también abarcaba lo político, como se evidencia en el artículo 1 del actual Tratado de la Unión Europea.
• El Tratado de la CECA (Comunidad Europea del Carbón y del Acero), firmado el 18 de abril de 1951 y en vigor desde el 23 de julio de 1952, fue un pilar fundamental. Sus bases eran: el establecimiento gradual de un mercado común, objetivos comunes e instituciones con poderes efectivos e inmediatos. La CECA expiró el 23 de julio de 2002. Este tratado se dotó de personalidad jurídica y contó desde el principio con cuatro instituciones: la Alta Autoridad (equivalente a la actual Comisión Europea), con un Comité Consultivo (equivalente al Comité Económico y Social); la Asamblea (predecesora del Parlamento Europeo); el Consejo (predecesor del Consejo de la Unión Europea); y el Tribunal (predecesor del Tribunal de Justicia de la Unión Europea).

Requisitos para la Adhesión

Según el artículo 49 del TUE, cualquier Estado europeo que respete los valores de la Unión (artículo 2 del TUE) puede solicitar el ingreso. La solicitud se dirige al Consejo, que se pronuncia por unanimidad después de consultar a la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros. Se informa de la solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. Los requisitos, conocidos como los Criterios de Copenhague (establecidos por el Consejo Europeo de junio de 1993 y reforzados por el Consejo Europeo de Madrid en 1995), son:

• Ser un Estado europeo (geográfica y geopolíticamente).
• Ser un Estado democrático.
• Cumplir con los Criterios de Copenhague:
  • Existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías.
  • Existencia de una economía de mercado en funcionamiento y la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la UE.
  • Capacidad para asumir las obligaciones derivadas de la adhesión, incluida la capacidad para poner en práctica de manera eficaz las normas, estándares y políticas que forman el “acervo comunitario”, y aceptar los objetivos de la unión política, económica y monetaria.

Ampliaciones de la CEE y la UE

Dos ejemplos de incorporación a la CEE (antes del Tratado de Maastricht) son:

• 2ª Ampliación: Grecia (1 de enero de 1981).
• 3ª Ampliación: España y Portugal (1 de enero de 1986, con un período transitorio de 10 años).

A partir de 1992, las incorporaciones ya son a la Comunidad Europea (CE/UE), añadiendo una dimensión política a la económica. El Tratado de Maastricht (1992) estableció tres pilares: el pilar comunitario, el pilar de cooperación política exterior y seguridad común/defensa, y el pilar de cooperación judicial y civil. Con el Tratado de Lisboa, todos los pilares se fusionaron en el pilar comunitario.

El Tratado de Lisboa y sus Modificaciones

El Tratado de Lisboa (13 de diciembre de 2007, en vigor desde el 1 de diciembre de 2009) modificó profundamente los tratados, dotando a la Unión de personalidad jurídica internacional (artículo 47 del TUE). Eliminó la estructura de pilares, transformando los pilares intergubernamentales en competencias comunitarias. Creó el cargo de Alto Representante en materia de Política Exterior y Seguridad Común, con la misión de establecer el Servicio Europeo de Acción Exterior (1 de enero de 2011). Actualmente, Federica Mogherini ocupa este cargo (desde el 1 de enero de 2015, por un período de 5 años). También creó la figura del Presidente permanente del Consejo Europeo (actualmente Donald Tusk, por un período de dos años y medio, renovable una vez). Modificó la estructura del Tribunal de Justicia y los nombres de los órganos. En esencia, el Tratado de Lisboa ha sido el que más modificaciones ha introducido desde Maastricht.

El Tratado de Lisboa también introdujo modificaciones relativas a la retirada (artículo 50) y la suspensión de un Estado miembro (artículo 7, introducido por el Tratado de Ámsterdam).

Procedimientos de Reforma de los Tratados

El artículo 48 del TUE establece dos procedimientos de reforma:

• Procedimiento ordinario de revisión: Se presenta al Consejo y se refiere fundamentalmente a las modificaciones de las competencias atribuidas a la Unión.
• Procedimiento simplificado: Se refiere a modificaciones que afectan al TFUE relativas a las políticas y acciones internas de la Unión. Se presenta al Consejo Europeo.

En ambos casos, los proyectos de revisión pueden ser presentados por el Gobierno de cualquier Estado miembro, la Comisión Europea o el Parlamento Europeo. Los Parlamentos nacionales velarán por la regularidad de estos procedimientos.

Competencias de la UE y Principios Rectores

Las competencias de la UE se definen en los artículos 1, 2 y 5 del TUE y en los artículos 2 a 6 del TFUE. Se rigen por tres principios básicos (artículo 5 del TUE):

• Principio de atribución: La UE solo actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados.
• Principio de subsidiariedad: En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la UE solo interviene si los objetivos de la acción no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros.
• Principio de proporcionalidad y de suficiencia de medios: El contenido y la forma de la acción de la UE no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

El principio de subsidiariedad se aplica exclusivamente a las competencias compartidas, mientras que los otros dos tienen alcance general. La cláusula de flexibilidad (artículo 352 del TFUE) permite a la Unión actuar donde no tenga competencias específicas atribuidas, si es necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

Tipos de Competencias

• Competencias exclusivas (artículo 3 del TFUE): Solo la Unión puede legislar. Los Estados miembros solo pueden legislar si son habilitados por la Unión o para aplicar actos de la Unión. Ejemplos: unión aduanera, normas sobre el mercado interior, política monetaria del Eurogrupo, conservación de los recursos biológicos marinos y política comercial común.

• Competencias compartidas (artículo 4 del TFUE): Tanto la Unión como los Estados miembros pueden legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros ejercen su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya.

• Competencias de apoyo, coordinación y complemento (artículo 6 del TFUE): La acción de la UE apoya, complementa o coordina la acción de los Estados miembros. La UE no puede armonizar legislaciones en estos ámbitos (artículo 2.5 del TFUE).

Cooperación Reforzada

La cooperación reforzada, introducida por el Tratado de Ámsterdam, permite a un grupo de al menos nueve Estados miembros profundizar la integración en un ámbito específico si la UE en su conjunto no puede alcanzar los objetivos en un plazo razonable. La solicitud se dirige a la Comisión, y la autorización la concede el Consejo a propuesta de la Comisión, previa aprobación del Parlamento Europeo. No puede perjudicar al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial.

El Parlamento Europeo

Elecciones y Órganos

Las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo por sufragio universal directo (SUD) se celebraron en 1979. Desde entonces, se celebran cada cinco años (artículo 223 del TFUE). El Parlamento Europeo ha evolucionado desde un órgano meramente consultivo a un órgano con plenas capacidades colegislativas y presupuestarias.

Los órganos del Parlamento Europeo son:

• La Mesa: Compuesta por el Presidente, los Vicepresidentes (14) y los Cuestores (con voz, pero sin voto).
• La Mesa Ampliada: Incluye a los presidentes de los grupos políticos.
• La Conferencia de Presidentes: Compuesta por el Presidente del Parlamento Europeo y los Presidentes de los grupos políticos.
• La Conferencia de Presidentes de Comisión: Reúne a todos los presidentes de las comisiones parlamentarias (temporales o permanentes).
• El Presidente del Parlamento Europeo: Actualmente, Roberta Metsola. Tiene amplios poderes ejecutivos y legislativos (artículo 22 del Reglamento Interno del PE). Se elige por un período de dos años y medio, renovable.

Organización Interna

El Parlamento Europeo se organiza internamente según su propio Reglamento Interno. Los diputados se agrupan por grupos políticos según ideologías o afinidades políticas, no por nacionalidades. Actualmente hay 7 grupos políticos y un grupo de "no inscritos". Cada grupo debe estar formado por al menos 25 eurodiputados que representen al menos a una cuarta parte de los Estados miembros (actualmente, siete). El grupo más numeroso es el Partido Popular Europeo, con 179 eurodiputados (datos a tener en cuenta tras la salida del Reino Unido, el PE tiene 705 eurodiputados).

Competencias Consultivas y Legislativas

El Parlamento Europeo tiene diversas competencias consultivas y legislativas:

• Procedimiento de Consulta (artículo 218 del TFUE): La consulta al Parlamento Europeo es preceptiva para la adopción de determinados actos.
• Procedimiento de Concertación: Para actos con implicaciones financieras.
• Procedimiento de Cooperación: Introducido por el Acta Única Europea (suprimido por el Tratado de Lisboa).
• Procedimiento de Dictamen Conforme/Aprobación (artículo 218 del TFUE): Para acuerdos de asociación, adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos, revisión de tratados, adhesión de nuevos miembros, etc.
• Procedimiento Legislativo Ordinario (artículos 289 y 294 del TFUE): Es el procedimiento principal para la adopción de legislación en la UE. Se basa en la codecisión entre el Parlamento Europeo y el Consejo.
• Procedimientos Legislativos Especiales: El Parlamento Europeo aprueba actos con la participación del Consejo, o viceversa.

El Parlamento Europeo y el Consejo pueden romper el monopolio de iniciativa legislativa de la Comisión Europea en el marco del Procedimiento Legislativo Ordinario, si el Comité de Conciliación adopta en segunda lectura un texto diferente al propuesto por la Comisión.

El Defensor del Pueblo Europeo

El Defensor del Pueblo Europeo (artículo 228 del TFUE), creado en 1995, investiga las reclamaciones de mala administración de las instituciones u órganos de la UE (excepto el Tribunal de Justicia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales). Es nombrado por el Parlamento Europeo por un mandato de cinco años, renovable. Presenta un informe anual al Parlamento Europeo.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)

El TJUE (artículo 19 del TUE) es la institución jurisdiccional de la UE, con sede en Luxemburgo. Está compuesto por tres órganos:

• El Tribunal de Justicia: Instancia superior.
• El Tribunal General: Resuelve recursos de anulación interpuestos por particulares, empresas y, en algunos casos, gobiernos nacionales.
• Tribunales Especializados: Creados por el Tratado de Niza.

Los Jueces Ordinarios Nacionales también se consideran, en sentido amplio, jueces del derecho comunitario.

Recursos ante el TJUE

• Recurso por incumplimiento (artículos 258, 259 y 260 del TFUE): Permite al TJUE controlar el cumplimiento por parte de los Estados miembros de sus obligaciones en virtud del Derecho de la UE.
• Recurso de anulación (artículo 263 del TFUE): Permite controlar la legalidad de los actos adoptados por las instituciones de la UE.
• Cuestiones prejudiciales (artículo 267 del TFUE): Mecanismo de cooperación entre los jueces nacionales y el TJUE para garantizar la aplicación uniforme del Derecho de la UE.
• Recurso por omisión (artículo 265 del TFUE): Permite recurrir al TJUE si una institución de la UE se abstiene de pronunciarse, violando los Tratados.

El Tribunal General se diferencia del Tribunal de Justicia en que en este último existe la figura del Abogado General, y en el primero no.

Modificación del Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa introdujo un Comité de Idoneidad (artículo 255 del TFUE) para evaluar a los candidatos a jueces y abogados generales de los dos Tribunales, antes de su nombramiento por los gobiernos de los Estados miembros.

Características del Procedimiento ante el TJUE

El procedimiento ante el TJUE es:

• Mixto: Fase escrita y fase oral.
• Inquisitivo: El Tribunal dirige el proceso.
• Contradictorio y público: Derecho de las partes a ser escuchadas y audiencias públicas.
• Gratuito: Posibilidad de asistencia jurídica gratuita.

La Comisión Europea

Funciones

Las funciones principales de la Comisión Europea son:

• Iniciativa legislativa: Propone legislación al Parlamento Europeo y al Consejo.
• Gestión y aplicación de las políticas de la UE y el presupuesto.
• Control del cumplimiento de la legislación europea, incluyendo el control de las ayudas públicas.
• Representación de la UE en foros internacionales.
• Gestión de los Fondos Europeos.
• Control sobre los Estados miembros en cuanto al cumplimiento del derecho comunitario.
• Gestión de las cláusulas de salvaguardia.

Nombramiento de los Miembros

El nombramiento de los miembros de la Comisión Europea sigue este proceso:

1. Propuesta del Presidente: El Consejo Europeo propone un candidato a Presidente de la Comisión, que debe ser aprobado por el Parlamento Europeo.
2. Nombramiento de los Comisarios: Los Estados miembros proponen a los comisarios en consulta con el Presidente electo. La lista completa debe ser aprobada por el Parlamento Europeo.
3. Votación del Parlamento Europeo: El Parlamento Europeo vota sobre el conjunto de la Comisión, tras las audiencias individuales de los comisarios.

Cláusulas de Salvaguardia y Mecanismo de Alerta Temprana

Las cláusulas de salvaguardia son disposiciones en tratados internacionales que permiten a los Estados miembros suspender temporalmente ciertas obligaciones en situaciones excepcionales.

El mecanismo de alerta temprana (Protocolo n.º 2 del TUE) permite a los Parlamentos nacionales emitir un dictamen motivado si consideran que un proyecto de acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad.

El Consejo de la Unión Europea

Tipos de Votación

El Consejo de la UE toma decisiones por:

• Mayoría simple: 14 Estados miembros a favor.
• Mayoría cualificada: 55% de los Estados miembros a favor, representando al menos el 65% de la población de la UE.
• Unanimidad: Todos los votos a favor.

La característica fundamental es que, dependiendo del tema, se utiliza un tipo de votación u otro.

La Crisis de la Silla Vacía

La crisis de la silla vacía (1965) se produjo cuando Francia dejó de asistir a las sesiones del Consejo en oposición a la votación por mayoría cualificada en determinadas políticas. Se resolvió con el Compromiso de Luxemburgo. Actualmente, la mayoría cualificada es el método de votación más habitual.

El Banco Central Europeo (BCE)

Órganos Rectores

Los órganos rectores del BCE son:

• Consejo de Gobierno: Miembros del Comité Ejecutivo y gobernadores de los bancos centrales nacionales de la zona euro. Formula la política monetaria.
• Comité Ejecutivo: Presidente, Vicepresidente y cuatro miembros nombrados por el Consejo Europeo. Gestiona el día a día del BCE.
• Consejo General: Se constituye si hay Estados miembros que no han adoptado el euro.

Objetivo Principal

El principal objetivo del BCE (artículo 127.1 del TFUE) es mantener la estabilidad de precios. También apoya las políticas económicas generales de la Unión y actúa según el principio de economía de mercado abierta y libre competencia.

Ventajas y Desventajas de la Unión Monetaria

• Ventajas: Eliminación del riesgo cambiario, facilitación del comercio, fomento de la integración económica, mayor estabilidad financiera.
• Inconvenientes: Pérdida de la política monetaria nacional, falta de flexibilidad cambiaria, divergencia económica, riesgo de crisis sistemática.

Actos Jurídicos de la UE: Reglamento, Directiva y Decisión

• Reglamento: Acto legislativo vinculante y directamente aplicable en todos los Estados miembros. Tienen efecto directo.
• Directiva: Establece un objetivo que los Estados miembros deben alcanzar, pero les deja libertad en cuanto a la forma y los medios. Requieren transposición al derecho nacional. Pueden tener efecto directo vertical en determinadas circunstancias.
• Decisión: Acto jurídico vinculante para un destinatario específico.

Efecto Directo y Eficacia Directa

• Efecto directo: Capacidad de una norma de la UE para ser invocada directamente ante los tribunales nacionales.
• Eficacia directa: Capacidad de una norma de la UE para producir automáticamente efectos jurídicos en el ámbito nacional.

Responsabilidad de los Estados Miembros

Los Estados miembros son responsables por el incumplimiento del Derecho de la UE. Los requisitos para que se genere esta responsabilidad son (Sentencia Francovich y Bonifaci):

1. La norma violada debe conferir derechos a los particulares.
2. La violación debe estar suficientemente caracterizada.
3. Debe existir una relación de causalidad directa entre la violación y el perjuicio.

Primacía del Derecho de la UE y la Sentencia Simmenthal

La Sentencia Simmenthal (1978) estableció que el Derecho de la UE prima sobre cualquier norma nacional, anterior o posterior. El juez nacional debe inaplicar la norma nacional contraria y aplicar la norma comunitaria.

Teoría del Acto Claro

La teoría del acto claro (Sentencia CILFIT, 1982) establece que un juez nacional no necesita plantear una cuestión prejudicial si la aplicación correcta del Derecho de la UE es tan evidente que no deja lugar a ninguna duda razonable.

Cooperación Leal

El principio de cooperación leal (Sentencia Deutsche Milchkontor, 1983) impone a los Estados miembros los siguientes deberes:

• Colaboración activa: Adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del Derecho de la UE.
• Abstención: No adoptar medidas que puedan poner en peligro los objetivos de los Tratados.
• Facilitar a las instituciones el cumplimiento de sus misiones.

Competencias Consultivas del TJUE

El artículo 218.11 del TFUE (anteriormente 218.10) regula la consulta al TJUE sobre la compatibilidad de un acuerdo internacional con los Tratados.

Órganos Judiciales y Cuestiones Prejudiciales

Para plantear una cuestión prejudicial, un órgano judicial debe tener:

• Origen legal.
• Permanencia.
• Jurisdicción obligatoria.
• Procedimiento contradictorio.
• Aplicación de normas jurídicas.
• Independencia.

Demandados Privilegiados y No Privilegiados

En los recursos por omisión, existen demandantes privilegiados (Estados miembros, instituciones de la UE, BCE) y no privilegiados (personas físicas o jurídicas).

Cuestiones Prejudiciales de Validez

Las cuestiones prejudiciales de validez se refieren a la validez del derecho derivado, no del derecho originario. Un abogado no puede plantear una cuestión prejudicial; solo los órganos judiciales pueden hacerlo.

Unión Bancaria

La Unión Bancaria se compone de dos mecanismos principales:

• Mecanismo Único de Supervisión (MUS): Supervisión bancaria supranacional.
• Mecanismo Único de Resolución (MUR): Resolución de entidades financieras no viables.

Creación del BCE

El BCE se creó el 1 de junio de 1998.

Control del Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas realiza tres tipos de control:

• Control de cuentas anuales.
• Control de legalidad.
• Control de la buena gestión financiera.

Órganos Auxiliares de la UE

• Comité Económico y Social: Asesora, representa y emite dictámenes.
• Comité de las Regiones: Representa y emite dictámenes consultivos. Puede interponer recurso ante el TJUE para proteger sus prerrogativas (artículo 263 del TFUE).

Efecto Directo de las Directivas

Las directivas tienen efecto directo vertical cuando el Estado no las transpone o lo hace incorrectamente. No tienen, en principio, efecto directo horizontal.