Financiación, Organización y Disolución de los Partidos Políticos en España: Régimen Jurídico y Control

Los partidos políticos son instrumentos de intermediación entre la sociedad y el Estado, típicos de una democracia. El régimen jurídico de los partidos políticos se definió en la LO 6/2002, de 27 de junio, que derogó la Ley 54/1978, de 4 de diciembre. Esta ley 54/1978 seguiría vigente si no fuese por la amenaza etarra, aun así, esta ley consolidó el sistema de partidos; sin este no se hubieran planteado problemas significativos ni de legitimidad ni de eficacia de dicho sistema político como consecuencia de la imperfecta regulación de estos agentes del sistema.

La Ley 6/2002 se divide en 4 capítulos:

• I: Creación de los partidos políticos.
• II: Organización, funcionamiento y actividades de los partidos políticos.
• III: Organización o suspensión judicial de los partidos políticos.

Creación y Adquisición de Personalidad Jurídica de Partidos Políticos

La ley arranca del principio de libertad en la creación de los partidos políticos, pero el derecho de asociación y, por lo tanto, el de la fundación de partidos políticos, solo puede ser ejercido por los españoles. De allí que el art. 1.1 de la LO 6/2002 disponga: "Los españoles podrán crear libremente partidos políticos conforme a lo dispuesto en la Constitución y en la presente Ley Orgánica". Está reservado el derecho de participación política exclusivamente a los españoles (arts. 13.2. y 23 CE). En cuanto a la afiliación, no existe la reserva a los españoles; un extranjero puede afiliarse.

La ley también regula las condiciones de ejercicio del mismo, estableciendo quiénes tendrán capacidad para constituirlos, que son: las personas físicas, mayores de edad, que se encuentren en pleno ejercicio de sus derechos, sin estar sujetas a ninguna condición legal para el ejercicio de los mismos, y no haber sido condenadas penalmente por asociación ilícita o por alguno de los delitos graves previstos en los títulos XXI a XXIV del Código Penal.

En el procedimiento de constitución, la ley distingue dos momentos:

Acuerdo de Constitución

La ley exige un requisito formal, que se formalice mediante acta fundacional en documento público, y otro material. El contenido del acta fundacional tendrá que extenderse a la identificación personal de los promotores, la denominación del partido, los integrantes de los órganos directivos personales, el domicilio y los estatutos del partido (art. 3.1.).

Únicamente respecto a la denominación del partido establece la ley alguna cautela en el art. 3.1. párrafo 2º, que se traduce en una triple exigencia:

1. Que la denominación del partido no incluya términos o expresiones que induzcan a error respecto de su identidad o sean contrarios a las leyes o derechos fundamentales.
2. Que no se asemeje o coincida con algún partido ya inscrito en el registro de partidos.
3. Que no se asemeje o coincida con algún partido ilegal, disuelto o suspendido por decisión judicial.

La finalidad de esta exigencia es doble: evitar la competencia electoral y evitar el fraude de ley.

Inscripción Registral

En su regulación, la LO 6/2002 coincide básicamente con la Ley 54/78, limitándose a incorporar al texto la doctrina de la STC 3/81. Se exige la inscripción del partido en un registro de partidos, pero la decisión sobre la inscripción no es un acto discrecional de la Administración, sino que es un acto reglado, que tiene que producirse como máximo en 20 días en el Ministerio del Interior. La Administración no puede posponer discrecionalmente la inscripción del partido, sino que debe hacerlo de manera inmediata en cuanto verifique que se cumplen los requisitos. El partido adquiere vigencia al día número 21 (art. 4.2.).

Este límite solo puede quedar en suspenso en dos supuestos:

• En caso de que haya defectos formales en el acta fundacional o en la documentación que se acompaña, o los proponentes carezcan de capacidad (5.1.).
• En el caso de que en la documentación se presenten indicios de ilicitud penal del partido, el Ministerio del Interior, dentro del plazo de 20 días, lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, mediante resolución fundada acompañada de los elementos probatorios disponibles, para optar o devolver la documentación al Ministerio de Interior e instar la inscripción del partido, o ejercer ante la jurisdicción penal las acciones que correspondan. En este segundo caso, queda en suspenso hasta decisión judicial (arts. 5.3. y 4).

Las actuaciones administrativas relacionadas con la inscripción del partido son susceptibles de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 5.5).

Organización, Funcionamiento y Actividades del Partido

La exigencia de que la organización y el funcionamiento interno del partido sean democráticos viene impuesta por el art. 6 de la Constitución. Respecto de la organización y funcionamiento, la LO 6/2002, tomando como base la 54/78, lo modifica con la STC 56/95.

La LO 6/2002 se limita a disponer:

• Que la estructura y el funcionamiento interno de los partidos políticos deberán ser democráticos (7.1.).
• Que el órgano superior de gobierno del partido deberá ser una Asamblea General del conjunto de sus miembros a la que corresponderá la adopción de los acuerdos más importantes del mismo, incluido su disolución (7.2.).
• Que los órganos directivos del partido sean elegidos mediante sufragio libre y secreto (art. 7.3.).
• Que los estatutos deberán establecer normas para la adopción de acuerdos de los órganos colectivos que tendrán que extenderse a la fijación de un plazo de convocatoria de las reuniones, suficiente para preparar los asuntos a debatir, el número de miembros requeridos para incluir un punto en el orden del día, las reglas de deliberación que permitan el intercambio de pareceres y la mayoría requerida para aprobar acuerdos; como regla general, se requerirá la mayoría simple (7.4.).
• Los estatutos deberán contemplar procedimientos de control democrático de los dirigentes elegidos (7.5).

Derechos y Deberes de los Afiliados

• Todos tendrán derecho de participación en las actividades y órganos del partido (8.1.a).
• Derecho de sufragio activo y pasivo (8.1.b).
• Derecho a la información sobre la composición de órganos, decisiones adoptadas, actividades y situación económica (8.1.c).
• Derecho a impugnar los acuerdos de los órganos del partido (8.1.d).
• Compartir las finalidades del partido y colaborar en la consecución de las mismas (8.4.a).
• Respetar lo dispuesto en los estatutos (8.4.b).
• Acatar y cumplir los acuerdos adoptados (8.4.c).
• Abonar las cuotas (8.4.d).

La ley también exige un procedimiento contradictorio en el que se garantice el derecho a la información respecto de los hechos que están en el origen de la medida sancionadora, la audiencia previa del afectado, la motivación de la decisión sancionadora y el derecho a formular un recurso interno (8.3.).

Además, el art. 6 introdujo otras normas relativas a las actividades de los partidos que no venían exigidas por la CE, sino que se incorporaron contra el terrorismo. Es la perspectiva de la potencial declaración de ilegalidad de un partido político la que preside estas normas. Esto se recoge en el art. 9. El legislador parte del reconocimiento general de la libertad de los partidos en el ejercicio de las actividades, con el límite del respeto a los valores constitucionales (9.1.). El legislador dedica el resto del artículo a regular la posible ilegalización de un partido por no respetar la Constitución (9.2.).

Las conductas que van en contra de la democracia aparecen de forma escalonada, de manera que en un primer momento se describen las conductas genéricas y en un segundo las específicas. Las conductas genéricas son definidas por el legislador en los términos siguientes: la actividad de un partido se entiende que pretende destruir la democracia cuando su conducta, de forma reiterada y grave, consiste en:

a) Vulnerar sistemáticamente las libertades y derechos fundamentales, promoviendo, justificando o exculpando los atentados contra la vida, nacionalidad, raza, sexo, etc. (9.2.a).

b) Fomentar la violencia como método para la consecución de objetivos políticos o para hacer desaparecer las condiciones precisas para el ejercicio de la democracia, del pluralismo y de las libertades políticas (9.2.b).

c) Complementar y apoyar políticamente el terrorismo para la consecución de sus fines de subvertir el orden constitucional o alterar la paz con el terror (9.2.c).

Ahora se describen las señales (9.3.):

a) Dar apoyo político expreso o tácito al terrorismo, legitimando las acciones terroristas para la conservación de fines políticos al margen de los cauces democráticos.

b) Acompañar la acción de la violencia con programas y actuaciones que fomenten un enfrentamiento ligado a la actividad terrorista, o impulsar medidas como la coacción.

c) Incluir personas condenadas por delitos de terrorismo que no rechacen públicamente el terrorismo o tener miembros que también están en asociaciones terroristas.

d) Utilizar como instrumento de la actividad del partido, símbolos terroristas.

e) Ceder a favor de los terroristas.

g) Apoyar desde las instituciones a las entidades mencionadas.

h) Promover actividades que recompensen, homenajeen, etc. la violencia.

i) Dar cobertura a las acciones de desorden.

El 9.4. dice que serán tomadas en consideración las sanciones administrativas impuestas al partido y las condenas penales recaídas sobre sus dirigentes por delitos de los títulos XXI a XXIV del Código Penal.

La Ley 6/2002 añade a la ilegalización penal, que ya estaba prevista en el 22.2 de la CE, una ilegalización constitucional, es decir, en defensa de la democracia.

Disolución o Suspensión Judicial de los Partidos Políticos

Un partido político puede ser disuelto por dos vías:

1. Por autodisolución.
2. Por decisión judicial, según el art. 22.4. de la CE.

El primero es mencionado en la LO 6/2002, pero el segundo es detallado. En cuanto a la suspensión, solo establece en el art. 11.3 que se procederá si así lo dispone el Código Penal.

Los supuestos de disolución que se contemplan en la ley son tres, según el art. 10.2.:

a) Cuando incurra en supuestos tipificados como asociación ilícita en el Código Penal.

b) Cuando vulnere de forma continuada la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democráticos.

c) Cuando de forma reiterada vulnere los principios democráticos.

El primer supuesto será resuelto por el juez competente según la LO del Poder Judicial, la Ley de Enjuiciamiento Civil y el Código Penal (10.4.).

Los dos supuestos de disolución constitucional se resolverán en la Sala Especial del TS regulada en el art. 61 de la LOPJ (art. 10.5.).

La coincidencia en el tiempo de los procedimientos judiciales de disolución judicial penal y constitucional no interferirá la continuación de ambos hasta su finalización, produciendo cada uno de ellos los correspondientes efectos. No puede procederse a la autodisolución cuando se inicie un procedimiento judicial de disolución (10.6).

En el procedimiento, la Ley 5/2002 regula el procedimiento de disolución constitucional. La ley regula la legitimación para instar la declaración de ilegalidad; dicha legitimación es atribuida al Gobierno y al Ministerio Fiscal, si bien la ley contempla que el Congreso y el Senado pueden instar al Gobierno a que solicite la ilegalización de un partido político (11.1).

La iniciativa tiene que materializarse a través de la presentación de una demanda ante la Sala Especial del Tribunal Supremo, a la que se adjuntarán los documentos que acrediten la concurrencia de los motivos de ilegalidad (11.2), pudiendo inadmitirla tras la comparecencia en los 8 días siguientes del partido:

a) Que haya sido interpuesta por persona no legitimada o no debidamente representada.

b) Que manifiestamente no se cumplan los requisitos sustantivos o de forma para su admisión.

c) Que la demanda carezca manifiestamente de fundamento.

La apreciación de estas circunstancias se pondrá de manifiesto a las partes para que aleguen en un plazo de 10 días (11.3).

Una vez admitida la demanda, se emplazará al demandado, si hubiera comparecido, para la contestación en un plazo de 20 días (11.4).

Si las partes lo proponen o la Sala lo considera necesario, se abrirá un periodo de prueba que se regirá por las reglas de los capítulos V y VI del título I del libro II de la Ley de Enjuiciamiento Civil (11.5).

Del conjunto de la prueba practicada se dará vista a las partes, que podrán alegar sobre las mismas en 20 días, tras los cuales el proceso quedará concluso para sentencia, que deberá dictarse en 20 días (11.6).

La sentencia podrá declarar la disolución del partido y no se podrá recurrir ante el TC. Si se disuelve, la Sala cancelará la inscripción registral. Si se desestima la demanda, solo podrá volver a presentarse si se presentan nuevas pruebas (11.7).

La Sala podrá adoptar las medidas cautelares previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, entre ellas la suspensión cautelar de las actividades del partido (11.8).

La disolución de un partido producirá el efecto del cese de las actividades (12.1.a), así como la apertura de un proceso de liquidación patrimonial llevada a cabo por tres liquidadores designados por la Sala (12.1.c).

La ley contempla expresamente un mecanismo antifraude en la fase de ejecución de la sentencia (12.1.b). En el apartado 3 del art. 12 se establecen los criterios que deberán ser tomados en consideración por la Sala para evitar el fraude de ley al que acabamos de hacer referencia.

Contra la LO 6/2002, el Gobierno Vasco impuso un recurso de inconstitucionalidad que fue resuelto con la STC 48/2003, pero fue rechazado. Así, la Sala Especial del art. 61 LOPJ disolvió a Batasuna, Euskal Herritarrok y Herri Batasuna, mediante sentencia de 27 de marzo de 2003, y desestimando los recursos de amparo en las STC 5/2004 y 6/2004. En esas sentencias también se ilegaliza al Partido Comunista de las Tierras Vascas y a Acción Nacionalista Vasca. La STC 31/2009 desestimó el recurso de amparo presentado por el segundo de estos contra la sentencia que lo declaraba ilegal.

El Tribunal de Derechos Humanos consideró conforme con el Convenio Europeo de Derechos Humanos la disolución de Batasuna en sentencia de 30 de junio de 2009, que ha sido confirmada mediante resolución de la Gran Sala de 6 de noviembre de 2009.

Financiación del Partido Político

Puede ser determinante para la conquista del poder. El partido político moderno se caracteriza por un programa homogéneo, organización extendida y un funcionamiento continuo. El primero no cuesta dinero. En los países democráticos de Europa se abrió paso a la tesis de la financiación pública del partido por dos motivos: por la centralidad del partido para el funcionamiento del Estado y a fin de garantizar la vigencia del principio de igualdad.

Esa ha sido la opción del legislador español desde los momentos iniciales de la Transición. Ya el Real Decreto-ley 20/1977, por el que se regularon las primeras elecciones de la Transición, prevenía una financiación pública de los partidos a través de la indemnización electoral. La Ley 54/1978 regula la financiación en términos generales. Después se crea la LO 3/1987, de 2 de julio. Después, la LO 8/2007, de 4 de julio, que sustituye a la anterior, que trata posibles irregularidades en la financiación materializadas en las sospechas de compra de instituciones por parte de personas privadas a cambio de aportaciones económicas irregulares a los partidos que dominan en aquellas, y el mal uso de la financiación pública recibida por los partidos. También destacamos la LO 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, y los reglamentos del Congreso y el Senado, más los de las Asambleas de las CCAA.

El régimen general de financiación de los partidos políticos es regulado por la LO 8/2007. Esta distingue, dentro de las fuentes de financiación, los recursos públicos y privados.

Financiación Privada

De acuerdo con el art. 2.2 de esta LO, se compone de:

• Cuotas y aportaciones de los afiliados, adheridos y simpatizantes.
• Productos de sus actividades y rendimientos de su patrimonio.
• Beneficios procedentes de sus actividades promocionales.
• Donaciones.
• Fondos procedentes de préstamos o créditos.
• Herencias o legados que reciban.

Respecto a las donaciones, se exige el acuerdo adoptado en debida forma por el órgano social competente al efecto y se prohíbe aceptar donaciones de administraciones públicas o empresas privadas que presten servicios a la Administración. Las donaciones son irrevocables, han de destinarse a las actividades propias de la entidad donataria y deberán abonarse en cuentas abiertas para dicho fin. En caso de que sea en especie, la efectividad de las percibidas se acreditará mediante certificación. Además, los partidos políticos no podrán aceptar que terceras personas asuman de forma efectiva el coste de sus adquisiciones de gastos que genere su actividad.

Las donaciones no pueden ser anónimas ni superiores a 100.000 € anuales, pero sí pueden exceder este límite si es inmueble. Este límite se aumentará cada año con el incremento del Índice de Precios al Consumo.

Los partidos políticos no podrán desarrollar actividades de carácter mercantil, pero se admiten los ingresos de actividades propias del partido. Los ingresos procedentes de las actividades del partido precisarán la identificación del trámite cuando la transmisión patrimonial sea igual o superior a 300 €. No se pueden recibir donaciones de extranjeros.

Los partidos políticos podrán llegar a acuerdos respecto de las condiciones de la deuda que mantengan con entidades de crédito. Serán admitidos según los usos y costumbres del tráfico mercantil habitual entre las partes y no serán de aplicación los requisitos y limitaciones de los títulos I y II de esta ley. De estos acuerdos se dará cuenta al Tribunal de Cuentas y al Banco de España.

Financiación Pública

La LO 8/2007 sostiene que la financiación pública proviene de 5 fuentes:

A) Es la única regulada por la Ley de Financiación de los Partidos Políticos. De acuerdo con el art. 3.1. de la LO 8/2007, el Estado otorgará a los partidos con representación en el Congreso subvenciones anuales para sus gastos de funcionamiento y podrán también recibir dinero para los gastos de seguridad. Dichas subvenciones se distribuirán en proporción al número de escaños y votos obtenidos, asignándose un tercio en proporción al número de escaños y dos tercios en proporción al número de votos (art. 3.2.).

B) Financiación autonómica para gastos de funcionamiento: Las CCAA podrán otorgar gastos de funcionamiento a los que estén representados en las Asambleas Legislativas. Se distribuirán en función de los escaños y votos de acuerdo con los criterios de cada CCAA. También podrán ser otorgadas por los territorios históricos vascos (3.3). Las subvenciones son incompatibles con otras públicas que no sean la electoral (art. 3.4. en relación con el 2.1.). Iniciado el procedimiento de ilegalización de un partido político, al amparo de lo dispuesto en el art. 11.2. de la Ley Orgánica de Partidos Políticos, la autoridad judicial, a propuesta del Ministerio del Interior, podrá acordar de modo cautelar la suspensión de la entrega al partido afectado de recursos procedentes de la financiación pública (art. 3.5.).

C) Financiación electoral: Está regulada en la LOREG del siguiente modo:

1. En las elecciones generales se darán 2 millones de pesetas por cada escaño, 75 pesetas por cada voto para el Congreso siempre que se obtengan escaños, y 30 pesetas por cada voto al Senado siempre que tuviesen escaño (175.1.a, b, c). Además, el Gobierno subvencionará por el envío directo a los electores de sobres y papeletas electorales y publicidad electoral a razón de 20 pesetas por electoral en cada una de las circunscripciones siempre que se constituya un grupo parlamentario en la Cámara (175.3.a).
2. En las elecciones municipales se recibirá 25.000 pts por cada concejal, y 50 pts por cada voto obtenido por la candidatura siempre que consigan un concejal (art. 193.1.a.b.).
3. Para las elecciones autonómicas hay que estar a lo que dispongan las leyes de cada CCAA, que vienen a reproducir los criterios de la LOREG.

D) Financiación extraordinaria para campañas de propaganda en el curso de la convocatoria de referendos: La LO 8/2007 completó, entre los recursos procedentes de la financiación pública, las subvenciones extraordinarias para realizar campañas de propaganda que puedan establecerse en la LO reguladora de las distintas modalidades de referéndum (art. 2.1.d.).

E) Financiación parlamentaria: Los reglamentos del Congreso y Senado establecen que los grupos parlamentarios recibirán una cantidad fija idéntica para todos los grupos y otra variable en función del número de diputados o senadores dentro de los límites de la asignación presupuestaria (arts. 28.1 y 34 de los reglamentos del Congreso y Senado). Los reglamentos de las Asambleas Legislativas de las CCAA responden a estos criterios.

F) Régimen tributario de los partidos políticos: La LO 8/2007 establece normas especiales relativas al régimen tributario de los partidos políticos, así como al aplicable a las aportaciones de capital para contribuir a su financiación. Así, quedan exentos del Impuesto de Sociedades los rendimientos procedentes del capital de los afiliados, las subvenciones con arreglo a lo dispuesto en esta ley, las donaciones privadas y los incrementos de patrimonio, los rendimientos obtenidos de sus actividades propias y los rendimientos procedentes de los bienes y derechos que integran su patrimonio. Respecto a las rentas no exentas, la base imponible positiva será gravada al tipo único del 25%. Las cuotas de afiliación y las contribuciones serán deducibles de la base imponible del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, con el límite de 600 € anuales (arts. 10 a 13).

G) Control de la financiación de los partidos: El control de la financiación ordinaria y electoral está confiado al Tribunal de Cuentas. También destacamos la LO 8/2007, que contempla el régimen sancionador aplicable a los partidos políticos que no cumplan con los requisitos y controles previstos en ella, cuya aplicación se confía al Tribunal de Cuentas. Se prevé que, en el plazo de 6 meses desde la aprobación de la ley, el Tribunal de Cuentas elaborará un plan específico de cuentas para las formaciones políticas. Además, en este ámbito, nos encontramos con los arts. 14-16 de la Ley de Financiación y 132 y siguientes de la LOREG.

La LO 6/2002 se remite a la LO 3/1987, y 2/1982 del Tribunal de Cuentas y en la Ley 3/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas: los partidos políticos asumen las obligaciones formales y personales en relación con la acreditación de fines y cumplimiento de requisitos previstos en la citada normativa en lo que se refiere al control de los fondos públicos que reciben (13.2.). Esta remisión es actualmente a la LO 8/2007. La financiación parlamentaria está sometida exclusivamente al control interno de la Mesa de la Cámara.

El poder político tiene su base en la ordenación de las relaciones humanas, por lo que existió siempre y se tradujo en que la fuerza se transforma en derecho y la obediencia en deber. Así, la CE no es la primera forma jurídica de ordenación del poder político. El movimiento constitucional, como forma de ordenación jurídica, establece, desde una forma de vida política, quién manda y quién obedece. Lo que singulariza la Constitución como forma de ordenación jurídica del poder político es el principio de igualdad. El Estado como forma de organización política surge en los s. XV y XVI. La formalización jurídica de ese contrato social es la CE. La CE constituye el poder político en el que se va a organizar la comunidad.

Potestas es el poder pleno civil e imperium el poder pleno militar.

El Derecho de Estado como Ordenamiento Jurídico

Es un derecho unitario, reducible a una única instancia, constituye un sistema coherente de normas jurídicas. Es un sistema que constituye un sistema complejo de normas jurídicas, por lo que no admite lagunas, y todo esto junto forma el ordenamiento jurídico. Las fuentes del derecho se entienden aquellos actos de los cuales el ordenamiento jurídico hace depender la ordenación de las normas jurídicas.

Posición del Derecho Constitucional

La CE es el punto de llegada de un proceso político y es el punto de partida del ordenamiento jurídico, y es el punto de llegada del proceso constituyente del Estado, por lo que es el punto de intersección entre la política y el derecho. El proceso de creación del derecho es un proceso político.